I OSK 2327/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2491/20 w sprawie ze skargi A. B. decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. I SA/Wa 2491/20 oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] , Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 133 nr 872 – dalej jako: "ustawa z 1998 r."), stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność A. B. , zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] w [...]. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego. Decyzją z [...] września 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. wywiódł do sądu administracyjnego A. B., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B. , na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności - i uchylenia wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: k.p.a. - decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. Wskazano, że decyzja ta oraz decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. została wydana bez przeprowadzenia dowodów pozwalających na ocenę, czy w sprawie znajdował zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Rozwoju kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. został podzielony na punkty 1-3. Mając na uwadze argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej Sąd przyjął, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zarzut ten został powiązany z art. 156 § pkt 2 k.p.a. Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. Postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Należy jednak zauważyć, że odrębną kwestię stanowi zarzucana przez skarżącego kasacyjnie - decyzji z dnia [...] października 2011 r. - kwalifikowana wada (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a inną sprawę stanowi legalność (ewentualna wada skutkująca stwierdzeniem nieważności) decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. - która stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności (w badanej sprawie - decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r.) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19). Tymczasem, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności (decyzja Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r.). Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Ministra decyzją z dnia [...] września 2020 r. i zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną, co do braku podstaw by przypisać decyzji z dnia [...] października 2011 r. wady kwalifikowane. Przekonania o wadliwości (nawet kwalifikowanej) decyzji której dotyczy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności nie można jednak automatycznie utożsamiać z kwalifikowaną wadliwością decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie - decyzji Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r.). Nie mógł zatem w niniejszej sprawie oczekiwanego skutku przynieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten jest podstawą do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia, iż - zaskarżona decyzja (w niniejszej sprawie - decyzji Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r.) - dotknięta jest wadą o charakterze kwalifikowanym, skutkującą nieważnością. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie występuje. Skarga kasacyjnie również nie wywiązała się z obowiązku uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Zaniechała bowiem podania przyczyn, dla których uważa wyrok w tym zakresie za wadliwy. W szczególności zrezygnowała z wykazania kwalifikowanych uchybień - zaskarżonej decyzji - które w jej ocenie zignorowano na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na kwestii kwalifikowanych wad decyzji z 2011 r. Tymczasem, Sądowi I instancji zarzucono, że wadliwie zaniechał stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, a więc decyzji z 2020 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, którą z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotknięta miałaby być zaskarżona do Sądu I instancji decyzja z 2020 r. Decyzja z 2011 r. nie była natomiast przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w badanej sprawie. Z tej też przyczyny skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.