II OSK 3393/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2787/18 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2787/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo ograniczył postępowanie wyłącznie do fragmentu inwestycji. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się organ, zgodnie z którym w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok z 6 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 364/05). Zasadne zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w stosunku do wniosku E. Z. w zakresie, w jakim przekraczał on jego własny interes prawny. Sąd uznał, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty Stalowowolskiego nr ... z 3 października 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie B. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami, wewnętrzną instalacją elektryczną zalicznikową, budową zjazdów z dróg gminnych i powiatowych nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ nadzorczy prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów Prawa budowlanego ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył wszystkie niezbędne dokumenty. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Starosta był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem art. 35 ust. 4 stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zasadnie wskazał skarżącemu, że wyłączną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07, w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Wobec tego organ nie miał kompetencji do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. W przypadku oceny prawidłowości pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r. – zwłaszcza przeprowadzanej w trybie nadzwyczajnym – przedmiotem kontroli nie może być merytoryczna poprawność zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd pierwszej instancji, nie dopatrzył się również, by kontrolowana decyzja obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Gołosłowne twierdzenia dotyczące nieprzyjemnego zapachu oraz unoszących się w powietrzu bakterii, jak również o zagrożeniu zalaniem ściekami, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogą mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Projekty zostały przygotowane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami i to one – w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu kanalizacji przez kompetentny organ z powodu wadliwego projektu – będą ponosić odpowiedzialność z tego tytułu. Sąd uznał też, że równie pozbawione dowodów były twierdzenia o nierzetelnym i sfałszowanym materiale dowodowym. Skarżący twierdził, że nie przeprowadzono "wymaganych" konsultacji z mieszkańcami działek przez które instalacja ma przebiegać podnosząc brak zgody na projektowany przebieg inwestycji. Sąd zauważył jednak, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy B. z dnia 15 grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta określała przebieg inwestycji i zarzuty dotyczące braku zgody mieszkańców na projektowany przebieg inwestycji należało zgłaszać na etapie wydawania decyzji Wójta Gminy B. z dnia 15 grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wyraził zgodę na usytuowanie przewodu kanalizacyjnego na działce nr ew. ..., co oznacza, że przebieg kanalizacji był mu znany i wprost zgodził się on na taką lokalizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że niezależnie od powyższego, gdyby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, stanowi to przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego), nie zaś stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej E. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej wynagrodzenia według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, braku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy w tym podniesionych przez Skarżącego wszystkich zarzutów oraz wadliwego sporządzenia uzasadnienia, co uniemożliwia dokonanie jego oceny w ramach kontroli instancyjnej przez niewskazanie i niewyjaśnienie kluczowych dla Skarżącego elementów stanu faktycznego mających istotne znaczenie dla sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu pominął fakt braku odniesienia się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wniosku skarżącego dotyczącego wstrzymania zaskarżonej decyzji, 2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu złożonej skargi pomimo, iż organ wydając decyzję w sprawie mimo obowiązku, który wynika wprost z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie odniósł się szczegółowo do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego, a przez to nie rozpatrzył go w całości w wyniku czego Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzje ją poprzedzające z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego przy jej wydawaniu. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty nie pozostają w związku z rozpoznaną w zaskarżonym wyroku sprawą sądowoadministracyjną. 3. Przedmiotem rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej była zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Stalowowolskiego z 3 października 2016 r. nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie B. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami, wewnętrzną instalacją elektryczną zalicznikową, budową zjazdów z dróg gminnych i powiatowych. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyznacza to zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. Zakres rozpoznania jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja co do której zostało złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są z tego względu zasadne. Nie jest też w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego względu, że podstawą stwierdzenia nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego. Takie podstawy nie daje naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię. 4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznaje, na podstawie akt sprawy, sprawę sądowoadministracyjną. Granice rozpoznania wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją sprawa. Sąd nie jest właściwy do przejęcia rozpoznania sprawy indywidualnej w zakresie, w którym nie została rozstrzygnięta zaskarżona decyzja. W sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności i tak też Sąd miał wyznaczone granice rozpoznania. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono, że decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, czy też z innym rodzajem ciężkiego naruszenia prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena zasadności przyjętego rozwiązania co do przebiegu inwestycji, kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego, nawet przy zarzucie fałszu dowodów, nie daje podstaw do ustaleń, że Sąd nie rozpoznał w pełni sprawy przez nieustosunkowanie się do całości zarzutów. Zarzuty bowiem postawione w skardze kasacyjnej nie dają sądowi podstaw do rozszerzenia granic rozpoznania, poza sprawą, która była rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. 5. Sąd rozpoznał zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym granicom rozpoznania odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nie został zatem zasadnie postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 6. Nie ma znaczenia dla prawidłowości rozpoznanej sprawy zarzut naruszenia art. 61 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena wstrzymania zaskarżonej decyzji do przekazania sprawy do sądu należy do organu administracji publicznej. Po przekazaniu skargi do sądu, sąd dokonuje na wniosek skarżącego oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wyliczonych w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie kontroluje i nie jest związany stanowiskiem organu administracji. 7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 8. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest, zgodnie z art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. ----------------------- 4