VII SA/Wa 2787/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] maja 2018 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016r, Nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja GINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami, wewnętrzną instalacją elektryczną zalicznikową, budową zjazdów z dróg gminnych i powiatowych. Pismem z 18 sierpnia 2017 r. E. Ż. (dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, wyjaśniając, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty: projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r., znak [...], ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2015 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ostateczną decyzję Starosty z [...] kwietnia 2016 r., znak [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowów przydrożnych w celu wykonania zjazdów publicznych, a także wypisy oraz wyrysy z odpowiednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania został sporządzony na aktualnej mapie, przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. W aktach znajdowało się również oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o przynależności projektantów do samorządu zawodowego. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) przedmiotowe przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy [...], po uzyskaniu opinii właściwych organów, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na ukształtowanie terenu zaprojektowany został układ grawitacyjno-tłoczny z sieciowymi przepompowniami ścieków. Trasa projektowanej kanalizacji przebiegać będzie w obszarze zabudowy mieszkaniowej, w pasach drogowych dróg gminnych. Lokalizacja kanałów równolegle do linii zabudowy przy zachowaniu normatywnych minimalnych odległości przewodów kanalizacji sanitarnej od istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem organu, sugestie dotyczące ewentualnych zmian lokalizacyjnych czy projektowych winny mieć miejsce na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że strony postępowania były informowane o toczącym się postępowaniu zarówno na etapie decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i postępowania prowadzonego przez Starostę na etapie pozwolenia na budowę, o czym świadczy prowadzona korespondencja. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, ze do działki nr ew. [...], należącej do E. Ż., na której usytuowany jest budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, doprowadzona jest przez działkę nr ew. [...] kanalizacja grawitacyjna zakończona na działce nr ew. [...] studzienką kanalizacyjna. Takie rozwiązanie pozwoli na podłączenie do kanalizacji budynku mieszkalnego. Realizacja przedmiotowej inwestycji, zdaniem Wojewody, nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego. Nie spowoduje zagrożenia środowiska naturalnego dla chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Wojewoda wskazał, że teren inwestycji położony jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 p.n. "[...]" (kod obszaru [...]) wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r., Nr 25, poz. 133). Biorąc pod uwagę zakres, rodzaj i lokalizację przedsięwzięcia, charakter i skalę generowanych oddziaływań na środowisko przyrodnicze oraz szereg przewidywanych działań minimalizujących przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na elementy przyrodnicze środowiska, w tym na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Ponadto, w ocenie organu, przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniósł skarżący, wskazując, że nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami w sprawie lokalizacji inwestycji i nie uzyskano ich zgody na projektowany przebieg kanalizacji. W wyniku jego rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wyjaśnił pojęcie "interes prawny", a następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "Prawo budowlane"), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06, wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W związku z powyższym organ zauważył, że skarżący wywodził swój interes prawny w postępowaniu z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...] oraz [...], położonych w miejscowości [...], powiat [...] (co potwierdzają księgi wieczyste nr [...] i [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Z powodu liniowego charakteru inwestycji zakres wszczęcia tego postępowania musiał odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu mogła dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosiła się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji merytorycznej kontroli decyzji Starosty nr [...] z [...] października 2016 r. należało dokonać wyłącznie w części dotyczącej działki nr ew. [...] na której realizowana jest kwestionowana sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej. W pozostałym zakresie wszczęte postępowanie nieważnościowe należało umorzyć z uwagi na fakt, iż zostało ono zainicjowane wnioskiem niepochodzącym od strony postępowania. W ocenie GINB decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego lub rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Organ wskazał także, że organ właściwy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym są zgodne z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. Skoro zaś organ udzielający pozwolenia na budowę nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do dokonywania ocen w powyższym zakresie, nie sposób zarzucić mu – zwłaszcza w trybie postępowania nadzwyczajnego – że oceny takiej nie dokonał. Wyłączną bowiem odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant, co wynika z art. 20 ust. 1-4 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 208/12). Przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Podsumowując organ nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...], w zakresie obejmującym udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], powiat [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na "sfałszowany materiał zgromadzony w aktach sprawy" organ wskazał, że gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, stanowi to wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności. Przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2005 r, sygn. VII SA/Wa 826/04). Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego "nieprzeprowadzenia wymaganych konsultacji z mieszkańcami działek ewid. przez które instalacja ma przebiegać, brak zgody części mieszkańców na projektowany przebieg kanalizacji" organ wyjaśnił, że zakres przedmiotowego postępowania obejmował wyłącznie udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...]. Natomiast, jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma Przedsiębiorstwa Instalacyjno-Budowlanego w [...] z 10 kwietnia 2015 r., E. Ż., właściciel ww. działki nr ew. [...], wyraził zgodę na usytuowanie przewodu kanalizacyjnego na tej działce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł E. Ż., zarzucając, że decyzja została wydana w oparciu o nierzetelny i sfałszowany materiał dowodowy. Podniósł, że nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami co do przebiegu kanalizacji, zaś jej usytuowanie stwarza zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne dla życia i zdrowia mieszkańców, bowiem w przypadku zatkania kolektorów kanalizacyjnych na ulicach [...] i [...] pompy umiejscowione na tych kolektorach spowodują przenikanie fekaliów bezpośrednio do budynków mieszkalnych". Ponadto podniósł, że rodziny będą wdychać śmierdzący odór i chłonąć bakterie. W ocenie skarżącego kolektory winny być usytuowane poza terenem zabudowy. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak to ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Przy tym organ odwoławczy prawidłowo ograniczył postępowanie wyłącznie do fragmentu inwestycji. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się organ, a zgodnie z którym w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok z 6 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 364/05). Zasadne zatem było umorzenie postępowania organu I instancji w stosunku do wniosku E. Ż. w zakresie, w jakim przekraczał on jego własny interes prawny. W rozpatrywanej sprawie organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] października 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami, wewnętrzną instalacją elektryczną zalicznikową, budową zjazdów z dróg gminnych i powiatowych nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ nadzorczy prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów Prawa budowlanego ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył wszystkie niezbędne dokumenty. W tej sytuacji Starosta był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem art. 35 ust. 4 stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zasadnie wskazał skarżącemu, że wyłączną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07, w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Wobec tego organ nie miał kompetencji do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. W przypadku oceny prawidłowości pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r. – zwłaszcza przeprowadzanej w trybie nadzwyczajnym – przedmiotem kontroli nie może być merytoryczna poprawność zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd, podobnie jak GINB, nie dopatrzył się również, by kontrolowana decyzja obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Gołosłowne twierdzenia dotyczące nieprzyjemnego zapachu oraz unoszących się w powietrzu bakterii, jak również o zagrożeniu zalaniem ściekami, nie mogą mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Projekty zostały przygotowane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami i to one – w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu kanalizacji przez kompetentny organ z powodu wadliwego projektu – będą ponosić odpowiedzialność z tego tytułu. Równie pozbawione dowodów są twierdzenia o nierzetelnym i sfałszowanych materiale dowodowym. Skarżący twierdzi, że nie przeprowadzono "wymaganych" konsultacji z mieszkańcami działek przez które instalacja ma przebiegać podnosząc brak zgody na projektowany przebieg inwestycji. Jednak należy zauważyć, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015r o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego która wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta określała przebieg inwestycji i zarzuty dotyczące braku zgody mieszkańców na projektowany przebieg inwestycji należało zgłaszać na etapie wydawania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015r o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyraził zgodę na usytuowanie przewodu kanalizacyjnego na działce nr ew. [...], co oznacza, że przebieg kanalizacji był mu znany i wprost zgodził się on na taką lokalizację inwestycji. Niezależnie od powyższego, gdyby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, stanowi to, jak słusznie wskazał GINB, przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12). Oba tryby oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, stąd też wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego skutku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.