I OSK 2349/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 395/22 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO.82.1609.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 395/22 oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO.82.1609.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła T. R., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., przez "ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do w/w świadczenia oraz zasiłku dla opiekuna i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy wykładnia celowościowa w/w przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego". Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem skarżącej, wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia dla opiekuna przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Podniesiono, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawo wyboru świadczenia. Wobec tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył wyłącznie daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – pismem z dnia 27 lipca 2021 r. (wpływ do organu w dniu 28 lipca 2021r.) skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką L. J. (k-15 akt adm.). W pkt 3 tego wniosku wniesiono o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna – w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania. W kolejnym oświadczeniu z dnia 15 września 2021 r. skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k-33 akt adm.). Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta B. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność matki powstała w okresie innym, niż wymieniony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."). Ponadto podano, że skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 10 marca 2022 r., na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., w pkt I. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości; w pkt II. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazało ponadto, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia 26 sierpnia 2014 r., którą skarżąca miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. We wniosku z dnia 27 lipca 2021 r., skarżąca zadeklarowała, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Kolegium wskazało, że nie mogło ustalić okresu przysługiwania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do zasiłku dla opiekuna. Zatem organ stwierdził, że należało przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od dnia 1 grudnia 2021 r. Decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna została bowiem uchylona na mocy decyzji organu I instancji z dnia 23 listopada 2021 r., natomiast ostatnie świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna zostało skarżącej wypłacone w listopadzie 2021 r. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjna uważa natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane od dnia złożenia wniosku. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W związku z powyższym, skoro do końca listopada 2021 r. wypłacany był skarżącej zasiłek dla opiekuna (jeszcze na podstawie uchylonej następnie decyzji z dnia 26 sierpnia 2014 r.), to należy uznać, że decyzja SKO w Olsztynie z dnia 10 marca 2022 r. przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 grudnia 2021 r. była prawidłowa. Skoro bowiem do końca listopada 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, to – o czym wspomniano już powyżej – nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenia. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja SKO z dnia 23 listopada 2021 r. w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna nie została przez stronę zaskarżona. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie zakwestionowała treści tej decyzji. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, miała w rozpoznawanej istotne znaczenie. Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wydanie przez Zastępcę Dyrektora MOPS w B., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta B., wyżej wspomnianej decyzji z dnia 23 listopada 2021r. uchylającej decyzję z dnia 26 sierpnia 2014 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką począwszy od dnia 1 grudnia 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co – jak wspomniano powyżej – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.