I OSK 236/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 613/11 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 15 czerwca 2011 r. nr PS-III.8640.132.2011.BMal w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. R. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 15 czerwca 2011 r. nr PS-III.8640.132.201.BMal w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżący A. R. dnia 29 października 2008 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie Wlkp. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Dnia 2 lipca 2009 r. został skierowany do odbycia stażu w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym. A. R. pismem z dnia 17 lipca 2009 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że zawiesza odbywanie stażu, wyrażając swą dezaprobatę dla sposobu przeprowadzania stażu. W związku z powyższym Starosta Gorzowski decyzją z dnia 23 grudnia 2009 r. nr PUPI.-9223/2000-08-01/021/2009, PUP SO-5231-398/MK/2009 (dalej decyzja z 23 grudnia 2009 r.) pozbawił A. R. statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 12 marca 2010 r. nr PS.III.AHum.9113-15/10 (dalej decyzja z 12 marca 2010 r.) utrzymał w mocy decyzję z 23 grudnia 2009 r. Starosty Gorzowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 400/10 oddalił skargę na decyzję z 12 marca 2010 r. Skarżący dnia 30 czerwca 2010 r. został ponownie uznany przez Powiatowy Urząd Pracy w Gorzowie Wlkp. za osobę bezrobotną. Dnia 11 marca 2011 r. wezwano A. R. do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie Wlkp. celem opracowania dla niego indywidualnego planu działania. Skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym terminie w Urzędzie, w wyniku czego Starosta Gorzowski decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr 1588/chmurm/04/11 (dalej decyzja z 15 kwietnia 2011 r.), orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej przez A. R. z dniem 5 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji z 15 kwietnia 2011 r. wskazano, że strona odmówiła po raz drugi bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Organ jako podstawę prawną przywołał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.; dalej ustawa o promocji zatrudnienia bądź u.p.z.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Wojewody Lubuskiego, zarzucając jej brak określenia, na jaki czas pozbawia go statusu bezrobotnego oraz braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Wojewoda Lubuski, po rozpatrzeniu odwołania A. R., decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. nr PS-III.8640.132.2011.BMal, utrzymał w mocy decyzję z 15 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Lubuski wskazał, że organ I instancji poprawnie zastosował przepisy prawa w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, w związku z czym utrzymanie w mocy decyzji Starosty Gorzowskiego było zasadne. Status osoby bezrobotnej jest przyjmowany dobrowolnie i jest skierowany do osób pragnących skorzystać z pomocy oferowanej przez powiatowe urzędy pracy. Zgodnie z art. 34a ust. 3 pkt 2 u.p.z., przygotowanie indywidualnego planu działania jest obowiązkowe dla bezrobotnego powyżej 50 roku życia. Skarżący winien stawić się na wyznaczoną wizytę u doradcy zawodowego. Odpowiadając na zarzuty skarżącego podkreślono, że indywidualny plan działania dla skarżącego nie został opracowany w terminie, ponieważ A. R. nie akceptował takiej formy pomocy, nie skorzystał z niej z własnej woli i nie podjął współpracy z pracownikami urzędu. Nie wskazał także innych uzasadnionych przyczyn odmowy opracowania indywidualnego planu działania, co skutkowało pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b u.p.z. Wskazano, że pozbawiono skarżącego statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni, gdyż naruszenie warunków, o których mowa w art. 73a u.p.z. nastąpiło po raz drugi. A. R. w skardze z dnia 19 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubuskiego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ I instancji nie opracował dla niego indywidualnego planu działania w nieprzekraczalnym terminie 210 dni od daty rejestracji bezrobotnego. Zarzucił także, że organy "represjonują" go za zasadne odrzucenie propozycji wypełnienia formularza indywidualnego planu działania i za rzeczowe propozycje jego dotyczące. Organ I instancji uniemożliwił mu zapoznanie się z dokumentami zebranymi w postępowaniu administracyjnym, a decyzję wydał na podstawie "zmyślonych faktów i nieistniejących dowodów". Podkreślił lakoniczność uzasadnienia decyzji Starosty. Skarżący zarzucił Wojewodzie, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zignorował przedstawione dowody a sprawę rozstrzygnął na podstawie "fałszywych informacji starosty i nieistniejących dowodów". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że indywidualny plan działania stanowi pomoc dla bezrobotnego mającą na celu jego aktywizację i wdrożenie na rynek pracy. To jeden z ustawowych środków przewidzianych przez ustawę o promocji zatrudnienia, stymulujących aktywizację osób bezrobotnych. Na podstawie art. 34a ust. 3 u.p.z., przygotowanie takiego planu jest obowiązkowe dla bezrobotnego powyżej 50 roku życia, a takim jest właśnie A. R. Realizując obowiązek ustawowy organ wdrożył postępowanie zmierzające do opracowania takiego planu. Do tego niezbędne było spotkanie skarżącego z doradcą, który miał mu pomóc w opracowaniu indywidualnego planu działania. Skarżący, co nie budzi żadnych wątpliwości, i co on sam wprost deklaruje, odmówił współpracy, z założenia dyskredytując cel i przydatność tej formy wsparcia. W przedmiotowej sprawie A.R. nie podjął współdziałania przy tworzeniu indywidualnego planu działania, kwestionując z góry przydatność oraz jego skuteczność. Odmowa współdziałania była zatem podyktowana jedynie wolą skarżącego, nie zaś obiektywnymi, niezależnymi od niego przyczynami. Taka odmowa, w świetle obowiązków nałożonych zarówno na organ, jak i bezrobotnego, jest nieuprawniona. Z chwilą przyznania statusu bezrobotnego w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, dana osoba zobowiązuje się do wypełnienia określonych w ustawie reguł, których nie przestrzeganie wywołuje określone prawem skutki (wyrok WSA w Gliwicach z 18.2.2010 r., IV SA/Gl 612/09). Status osoby bezrobotnej nabywa się przez złożenie odpowiedniego wniosku, a więc dobrowolnie. Skarżący, jeśli chciał utrzymać status osoby korzystającej z wsparcia publicznego i środków pomocowych, musiał podporządkować się ustawowym warunkom jej realizowania - w tym przypadku współpracować w tworzeniu indywidualnego planu działania. Jeżeli nie zamierza z własnej woli korzystać z pomocy publicznej, winien liczyć się z faktem, że status osoby bezrobotnej utraci ze wszelkimi tego konsekwencjami. Indywidualny plan działania jest formą pomocy bezrobotnemu, polegającą na współdziałaniu osoby o takim statusie z urzędem pracy. Permanentne, negatywne nastawienie i brak elementarnych chęci podjęcia próby przygotowania planu przez skarżącego przesądza, że nie ma możliwości wdrożenia tej z mocy ustawy obowiązkowej formy pomocy. Odnosząc się do skutków decyzji i wskazanego w niej terminu utraty prawa, Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca nie pozostawił organowi w tym przypadku luzu decyzyjnego. Świadczy o tym redakcja art. 33 ust. 4 u.p.z. – zastosowano w nim tryb oznajmujący ("starosta pozbawia"), wyznaczając tylko jedną konsekwencję prawną dla ustalonego w postępowaniu administracyjnym faktu. A.R. dwukrotnie bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia. Zarówno zawieszenie odbywania stażu w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym przez skarżącego pismem z dnia 17 lipca 2009 r., jak i niestawiennictwo w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie Wlkp. na wezwanie tegoż z dnia 11 marca 2011 r. nie było podyktowane przesłankami obiektywnymi i niezależnymi od A. R., zatem na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b u.p.z. Starosta Gorzowski był zobligowany do wydania decyzji, którą pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni. Istotnie uzasadnienie decyzji Starosty Gorzowskiego z 15 kwietnia 2011 r. nie spełnia standardów określonych w art. 107 § 3 k. p. a. Wszak uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne ma na celu wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd podzielił zdanie skarżącego dotyczące niedoskonałości uzasadnienia decyzji organu I instancji. Starosta niedostatecznie wskazał jakie fakty i w oparciu o jakie dowody uznał za udowodnione. W uzasadnieniu brak także satysfakcjonującego uzasadnienia prawnego decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne wynikające z danej sprawy administracyjnej może toczyć się przed organami dwu instancji. Skarżący skorzystał ze swego uprawnienia i wnosząc odwołanie zainicjował postępowanie przed Wojewodą Lubuskim. Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję tożsamą co do rozstrzygnięcia z decyzją organu I instancji. Decyzja Wojewody Lubuskiego została prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona. Tym samym wady aktu Starosty Gorzowskiego zostały konwalidowane przez Wojewodę Lubuskiego, przez co zarzuty skarżącego w tym przedmiocie nie mogą zostać uznane za trafne. Niezasadny jest zarzut uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dokumentami, tj. naruszenie obowiązku organu z art. 10 § 1 k.p.a. Istotą wprowadzenia zasady dwuinstancyjności do polskiego systemu postępowania administracyjnego jest danie możliwości stronie postępowania do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej przez organ II instancji. Postępowanie przed Wojewodą Lubuskim zostało przeprowadzone zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wskutek poinformowania A. R. pismem z dnia 18 maja 2011 r. o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi przez organ, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedłożenia przez stronę dokumentów, które dotychczas nie zostały ujawnione w sprawie. Zatem uprawnienie skarżącego nie zostało naruszone przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji nie znalazły uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę Lubuskiego, zignorowania przez organ dowodów przedstawionych przez skarżącego i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie "fałszywych informacji starosty i nieistniejących dowodów". Nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że organ nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego – zebrał wszak materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Stan ten wprost potwierdził skarżący kwestionując co do zasady sens realizowania przedmiotowej formy wsparcia. W niniejszej sprawie nie zachodziły uchybienia w postaci naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w niej także uchybień kwalifikowanych, w tym zarzucanego przez skarżącego "rażącego naruszenia prawa" - w szczególności przesłanek nieważności z art. 156 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. R., reprezentowany przez adw. S.K. Skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 7 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym zwłaszcza pominięcie faktu wcześniejszych wizyt A. R. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie, w trakcie których to wizyt przedstawiał swoje predyspozycje oraz starał się uzyskać od pracowników urzędu informacje odnośnie możliwości uzyskania dofinansowania na założenie własnej działalności gospodarczej a także informacji jakie kryteria będą decydowały o przyznaniu takiej pomocy finansowej, co świadczyło o aktywnym uczestnictwie skarżącego w realizacji ustawowych celów PUP w Gorzowie, - art. 7 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutu skarżącego o przekroczeniu terminu ustawowego dla przygotowywania Indywidualnego Planu Działania wynikającego z Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie, 2. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych z uwzględnieniem należnego podatku od towarów i usług oraz oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w jakiejkolwiek części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), stawiając zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10). Błędna wykładnia przez wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego normy prawa materialnego, ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa procesowego, które musi prowadzić do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uchybienie przepisom prawa procesowego wymaga oceny, czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał trafnej kontroli drogi prawnej, prowadzącej do ustalenia stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 362). W szczególności w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji należycie rozważył naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i sanowanie tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym. Ustalenia poczynione przez Wojewodę Lubuskiego były wystarczające dla ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pierwsza odmowa bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia przez skarżącego innej formy pomocy określonej w ustawie objęta jest prekluzją stanu faktycznego, wynikającą z prawomocnego wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 400/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Dopuszczenie się przez A. R. drugiej odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji innej formy pomocy określonej w ustawie (obowiązkowego dla bezrobotnego powyżej 50 roku życia przygotowania indywidualnego planu działania; art. 34a ust.1 i 3 pkt 2 u.p.z.), zostało przez organy obu instancji ustalone niewadliwie – w szczególności nie doszło do naruszenia w tej materii art. 7 k.p.a. w żadnej z dwu postaci, opisanych w zarzucie skargi kasacyjnej. Nietrafnie skarżący podnosi, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do przekroczenia terminu dla przygotowania indywidualnego planu działania – Sąd I instancji trafnie wskazał, że permanentne, negatywne nastawienie i brak elementarnej chęci podjęcia próby przygotowania plany przez skarżącego skutkowało niemożnością wdrożenia tej obowiązkowej formy pomocy (pkt 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W doktrynie trafnie wskazuje się, że pociągające za sobą skutek w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego, może kolejno dotyczyć różnych form udzielanej pomocy (Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 222, uw. 5.7.). Podnoszone przez autora kasacji twierdzenia o faktach, nie dotyczyły faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (art. 250 p.p.s.a).