I OSK 2368/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 781/23 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 781/23 oddalił skargę L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2023 r. nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1 lipca 2023 r. na czas nieokreślony. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i w oparciu o art. 174 p.p.s.a zarzucając: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż dopiero od dnia 1 lipca 2023 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uznanie, że nie jest możliwe skompensowanie wyżej wymienionych świadczeń i wypłata nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy nie wyjaśniając wpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego, względnie - uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1 lipca 2023 r. na czas nieokreślony. Kolegium stwierdziło bowiem, że dopiero od 1 lipca 2023 r. nie zachodzą przesłanki negatywne wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, związane z uprzednim korzystaniem z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, dlatego też świadczenie pielęgnacyjne przyznano od tej daty. O prawie do świadczenia pielęgnacyjnego należało zatem orzec nie od 1 grudnia 2022 r. a od 1 lipca 2023 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym strona nie była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2023 r. zamiast przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. od grudnia 2022 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podzielając stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że do [...] czerwca 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy z [...] listopada 2022 r., nr [...], przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona w dniu [...] czerwca 2023 r., co spowodowało wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero bowiem uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2022 r. przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie jak twierdzi skarżąca złożenie wniosku w dniu 14 grudnia 2022 r., wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Kolegium właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, bez wyjaśnienia wpierw stanu faktycznego i bez ustalenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a jednocześnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nastąpiła w granicach wyznaczonych przepisem art. 80 k.p.a. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej należy zaś wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nie wystarczy zawarcie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dopiero bowiem takie określenie podstawy skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na tej podstawie zwłaszcza, że rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje wyłącznie w jej granicach. Tymczasem, ani z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać w kontekście dokonanych w sprawie ustaleń zarzucane naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji a także określonych nimi wzorców kontroli zgodności z prawem, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, co w konsekwencji nie mogło być uznane za wystarczające dla skutecznego podważania okoliczności stanu faktycznego. Jeżeli bowiem w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strona nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość ustaleń faktycznych we wskazywanym przez stronę skarżącą zakresie. Stan faktyczny niniejszej sprawy był zaś bezsporny. Niewątpliwie bowiem skarżąca złożyła w grudniu 2022 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Bezsporne jest również, że od dnia 1 listopada 2022 r. skarżąca otrzymywała w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2022 r. nr [...]. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wójta Gminy U. ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego - tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia tych przepisów. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w tym przepisie nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W niniejszej sprawie negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zlikwidowało dopiero uchylenie decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Wydana w tym przedmiocie decyzja Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] jest ostateczna i prawomocna. Przy tym, decyzja ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie podlega kontroli Sądu. Skoro zatem do końca czerwca 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, to w tym czasie nie było prawnie możliwe przyznanie skarżącej konkurencyjnego świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 lipca 2023 r. była więc zgodna z prawem, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.