I OSK 2390/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 162/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr 2250 w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie na rzecz M. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I OSK 2390/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 162/14, oddalił skargę M. W. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania należności za przeniesienie służbowe. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: M. W. w dniu 4 września 2012 r. objął obowiązki służbowe w Jednostce Wojskowej nr [...] w Krakowie po przeniesieniu służbowym z Jednostki Wojskowej Nr [...] w B.. Wystąpił on też do dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Krakowie z wnioskiem o wypłatę diety dla niego oraz członka rodziny za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby, zasiłku osiedleniowego w wysokości 250% najniższego uposażenia z dnia przesiedlenia się żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkami rodziny oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego pomiędzy dotychczasowym miejscem stałego zamieszkania żołnierza lub członka jego rodziny a nowym miejscem pełnienia służby. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił M. W. przyznania należności za przeniesienie służbowe. Wskazano, że miejscowość T., którą on zamieszkuje, nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 207., dalej: ustawa o zakwaterowaniu). Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił M. W. przyznania należności za przeniesienie służbowe. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. W., uznał, że nie jest ona zasadna. Wskazano, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.s.w.) żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienie i podróże służbowe. W upoważnieniu ustawowym (art. 86 ust. 15 u.s.w.) do wydania rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. z 2009 r. nr 221, poz. 1744, ze zm., dalej: r.n.p.), określono nie tylko organ państwowy, który ma je wydać, ale i przedmiot tego aktu podustawowego. Przepis upoważniający w sposób dostatecznie wyraźny wskazuje też kierunek unormowań, jaki powinien być zawarty w tym rozporządzeniu. Nie ma więc mowy o uzupełnieniu przez to rozporządzenie regulacji ustawowej. W § 6 ust. 7 r.n.p. wyraźnie wskazano, że dla celów ustalenia należności za przeniesienie służbowe za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, gdzie żołnierz pełni służbę lub miejscowość pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten nie wprowadza jednak nowej definicji, a przez to i nowej treści normatywnej. Nie wprowadzono tu samoistnej definicji pojęcia, ale jest to tzw. "definicja sprawozdawcza", tj. informująca o przyjętym wcześniej sposobie rozumienia definiowanego terminu. Przepis rozporządzenia może być zatem powtórzeniem określenia zawartego w ustawie bądź objaśnieniem tego określenia. Zgodnie z art. 1a pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu miejscowość pobliska to taka, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony, łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Miejscowości, w której zamieszkuje M. W., nie można uznać za miejscowość bliską w stosunku do tej, do której został przeniesiony do pełnienia służby. Rzeczywisty czas dojazdu z miejsca jego zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi minimum 1 godz. 18 min i taki sam czas zajmuje przemierzenie drogi powrotnej, biorąc pod uwagę symulacje na ogólnodostępnych portalach udostępnianych przez przewoźników transportu publicznego. Nie może być brane pod uwagę jako miarodajne połączenie wskazane przez M. W., ponieważ nie jest to przejazd środkami komunikacji publicznej oraz nie odzwierciedla ono rzeczywistego czasu przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby. Interpretacja pojęcia "czas dojazdu" nie powinna być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby, a należy uwzględniać realne i najdogodniejsze dla żołnierza połączenie w powiązaniu z godzinami służby, bo w przeciwnym razie straciłoby sens ratio legis takiego uregulowania. Dochodziłoby bowiem do swoistego "dopasowywania" czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z miejsca tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał 2 godzin. Skargę kasacyjną wniósł M. W., żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 86 ust. 1-2, ust. 15 u.s.w. w zw. z § 6 ust. 7 r.n.p., ponieważ delegacja ustawowa zawarta w art. 86 ust. 15 u.s.w. nie uprawnia organu wydającego rozporządzenie do określenia definicji pojęcia "nowe miejsce pełnieni służby", w tym poprzez odwołanie się do definicji istniejącej w innym akcie prawnym; • § 6 ust. 7 r.n.p., ponieważ przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie, jako wydany nielegalnie. Wykracza bowiem poza zakres delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, wynikającej z art. 86 ust. 15 u.s.w.; • art. 73 ust 1 pkt 5, art. 86 ust. 1-2 i ust. 15 u.s.w. w zw. z § 3-7 r.n.p., art. 1a ust. 1 pkt 7, art. 21 ust. 1-2 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ dokonano błędnej wykładnię pojęcia "miejscowość pobliska". Uznano, że miejscowość zamieszkiwana przez M. W. nie jest miejscowością pobliską, podczas gdy przedstawił on połączenie komunikacyjne gwarantujące przejazd od miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby poniżej 2 godzin w obie strony. Sąd I instancji błędnie przyjął, że okres dwóch godzin powinien być liczony jedynie od poniedziałku do piątku w godzinach do 7:30 (najpóźniejszy czas przyjazdu) oraz od 15:30 (najwcześniejszy czas odjazdu). M. W. wyznaczano jednak dni służby w sobotę w godzinach 9:00-17:00 oraz 8:00-16:00. Błędnie też przyjęto, że czas dojazdu do jednostki powinien liczyć się do przystanku najbliższemu jednostce a nie do miasta − siedziby jednostki. Uznano także, że M. W., jako osobie pobierającej świadczenie mieszkaniowe, nie przysługuje prawo do świadczeń, określonych w art. 86 ust. 1-2 u.s.w. Zgodnie jednak § 6 ust. 7 r.n.p. za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość, w której żołnierz w związku z przeniesieniem służbowym korzysta z jednej z form zakwaterowania, a według art. 21 ust 2 ustawy o zakwaterowaniu za jedną z nich uznaje wypłacanie świadczenia mieszkaniowego; • art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, czym ograniczył zakres rozpoznawanej sprawy. Nie uwzględnił też faktu pobierania przez M. W. świadczenia mieszkaniowego i wpływu tego faktu na możliwość przyznania świadczeń z tytułu przeniesienia i przesiedlenia służbowego. Nie rozpatrzono również całego materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; • art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ nie przeprowadzono dowodu z dokumentu tj.: Rozkazu Dziennego z dnia 26 września 2012 r. z którego wynika, że M. W. wykonuje swoją pracę również sobotę oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] września 2012 r., z której wynika, że przyznano mu świadczenie mieszkaniowe, które wypłacane jest regularnie; • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ nie uchylono decyzji, pomimo że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 pkt 5, art. 86 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1-2 u.s.w., § 3-7 r.n.p., art. 1a ust. 1 pkt 7, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a; • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie wzięto pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, natomiast nie określają formy tych naruszeń. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność orzekania w granicach sprawy, wyznaczonych zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą zarzutu, chyba że w skardze kasacyjnej zostanie wykazane, iż sąd administracyjny orzekał w innej sprawie, niż objęta zaskarżeniem, wykraczając poza ramy wyznaczone kwestionowanym aktem czy sprawą, albo nie wziął pod rozwagę z urzędu okoliczności, które powinien przeanalizować, a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej M. W. brak jednak takiego uzasadnienia, a nie jest nim powołanie się na nierozstrzygnięcie o dopuszczeniu dowodu z dokumentu, tj. Rozkazu Dziennego z dnia 26 września 2012 r., dotyczącego wykonywania służby przez M. W. także w soboty, ponieważ Sąd I instancji odniósł się do wskazanego w Rozkazie Dziennym faktu, ale nie uznał go za istotny dla rozstrzygnięcia. Dodać należy, że WSA w Krakowie odniósł się do zarzutów skargi, wskazując jednoznacznie w obszernym uzasadnieniu, dlaczego nie podziela stanowiska w niej wyrażonego. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestników postępowania dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji temu nie uchybił, a więc nie można skutecznie wskazać, że został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku nie pominięto argumentacji M. W., a jedynie jej nie podzielono. Zarzut wskazujący na wydanie § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. nr 221, poz. 1744, ze zm., dalej: r.n.p.) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 86 ust. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm., dalej: u.s.w.) jest nieuzasadniony. Podzielić należy stanowisko WSA w Krakowie, który wskazał, że § 6 ust. 7 r.n.p. mieści się w delegacji ustawowej art. 86 ust. 15 u.s.w., ponieważ dokonuje konkretyzacji zasad przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1-2 u.s.w. Mieści się w tym także odesłanie do definicji pewnych kategorii istotnych podczas trybu przyznawania świadczeń. Definicja określona w § 6 ust. 7 r.n.p. służy temu, aby można było dokładnie określić, podczas postępowania sprawie przyznania świadczeń z tytułu przeniesienia, prawo żołnierza do określonych świadczeń. Definicja ta odwołuje się też do już istniejącego w prawie określenia "miejscowość pobliska", wskazanego w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 207, dalej: ustawa o zakwaterowaniu). W rozporządzeniu odwołano się zatem do już do definicji zawartej w innej ustawie po to, aby umożliwić uszczegółowienie zasad przyznania świadczeń z tytułu przeniesienia. Podnieść trzeba, że zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 5, art. 86 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1-2 u.s.w. w zw. z § 3-7 r.n.p., art. 1a ust. 1 pkt 7, art. 21 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez przyjęcie, że dla obliczania czasu dojazdu z miejscowości pobliskiej należy przyjąć rozkład jazdy tylko z dni powszednich, jest całkowicie bezpodstawny. Nie można definicji pojęcia "miejscowość pobliska" odrywać od zasad wykonywania służby. Żołnierz jest zobowiązany stawiać się w miejscu pełnienia służby w ramach czasu służby określonego wedle zasad wskazanych w art. 60 ust. 2 u.s.w. Szczegółowo czas służby został określony w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 122, poz. 786). Z rozporządzenia tego wynika, że w okresie pokoju żołnierze wykonują zadania w tygodniu przede wszystkim w okresie od poniedziałku do piątku, a zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia sobota jest traktowania jako dodatkowy dzień wolny. Podstawowymi dniami służby żołnierza w tygodniu są więc dni od poniedziałku do piątku i liczenie czasu dojazdu żołnierza do miejsca pełnienia służby powinno nastąpić według rozkładu jazdy komunikacji publicznej dla tego okresu. Zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 5, art. 86 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1-2 u.s.w. w zw. z § 3-7 r.n.p., art. 1a ust. 1 pkt 7, art. 21 ust. 1-2 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez uznanie, że M. W., jako osobie pobierającej świadczenie mieszkaniowe, nie przysługuje prawo do świadczeń określonych w art. 86 ust. 1-2 u.s.w., jest natomiast uprawniony. Przypomnieć należy, że z § 6 ust. 7 r.n.p. wynika, iż aby żołnierz mógł otrzymać świadczenie związane z przesiedleniem do nowego miejsca pełnienia służby, miejscowość, w której mieszka powinna spełniać jeden z trzech warunków: albo jest to miejscowość stanowiąca siedzibę jednostki, w której pełni on służbę, albo jest to miejscowość pobliska w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu, albo też jest to miejscowości w której żołnierz korzysta z jednej z form zakwaterowania na podstawie o ustawy zakwaterowaniu. Formy realizacji prawa do zakwaterowania zostały określone w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w postaci: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prawo do otrzymania świadczeń z związanych z przesiedleniem żołnierza i jego rodziny powiązane jest więc nie tylko z faktem zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej, ale również z otrzymywaniem przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że M. W., decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2012 r., otrzymał świadczenie mieszkaniowe, które, jak wynika z dołączonych do skargi kasacyjnej dowodów w postaci bankowego potwierdzenia przelewu, jest mu stale wypłacane. Oznacza to, że sytuacja Marusza W. mieści się w dyspozycji § 6 ust. 7 r.n.p., a zatem powinno mu zostać przyznane świadczenia związane z przesiedleniem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed NSA, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.