I OSK 2402/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 184/14 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 184/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddalono skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 stycznia 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki wystąpił do Starosty [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji K. H. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszaniem przepisów ruchu drogowego w okresie od 17 października 2005 r. do kwietnia 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] skierował K. H., posiadającego prawo jazdy kategorii: B, B + E, C, C + E, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B, C, C + E, uzasadniając, iż w przedmiotowej sprawie wielokrotne naruszanie przepisów prawa i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego w sposób rażący, budzi uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji kierowcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. H., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że fakt wielokrotnego naruszania przepisów drogowych przez skarżącego na przestrzeni ostatnich 7 lat został ustalony na podstawie wykazu sporządzonego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Naruszenia te dotyczyły w czterech przypadkach przekroczenia dopuszczalnej prędkości, dwukrotnie naruszenia obowiązku używania pasów bezpieczeństwa, dwukrotnie naruszenia przepisów określających warunki oraz zakazu zatrzymywania lub postoju, naruszenia zakazu wyprzedzania na skrzyżowaniach, niestosowania się do znaków B-3 do B-7 zakaz wjazdu oraz inne naruszenia przepisów ruchu drogowego w łącznej liczbie 11. Zdaniem organu II instancji wielokrotność naruszeń przepisów ruchu drogowego daje podstawę do stwierdzenia, że istnieją poważne zastrzeżenia do kwalifikacji osoby, która dopuściła się tych naruszeń. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. 2013. 267,dalej również jako k.p.a.) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 5 stycznia 2012 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30 poz. 150 z późn. zm. dalej również jako ukp) oraz art. 129 ust.1 i ust. 2 pkt 13a ustawy z 20 czerwca1997r. Prawo o ruchu drogowym Dz.U. z 2012,poz.1137 ze zm. dalej również jako uprd). W skardze od powyższej decyzji SKO skarżący zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w stosunku do skarżącego i posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co skutkowało wydaniem przez Starostwo Powiatowe Wydział Komunikacji Referat Praw Jazdy decyzji kierującej go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego prawa jazdy kategorii B i C oraz w zakresie egzaminu praktycznego prawa jazdy kategorii C+E, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji, gdy organ nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy niniejszej sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że istnieją wobec skarżącego uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt 13a ustawy prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 7 kpa, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w stosunku do niego i posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami istnieją uzasadnione poważne zastrzeżenia, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji kierującej go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego do kierowania pojazdami i utrzymanej przez organ II instancji w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a także nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej analizy niniejszej sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wobec niego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a polegającego na wydaniu decyzji w oparciu wyłącznie o fakt dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia przepisów ustawy o ruchu drogowym, co skutkowało przyjęciem przez organ błędnych ustaleń, że w stosunku do skarżącego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Skarżący podniósł także naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia polegającego na niewyjaśnieniu przez SKO swojego rozstrzygnięcia, a tym samym na niewyjaśnieniu jakie okoliczności faktycznie uzasadniały w ocenie organu przyjęcie, że wobec skarżącego zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego kwalifikacji oraz polegającego na braku szczegółowego wyjaśnienia czym w ocenie organu w realiach niniejszej sprawy są uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdów, wobec braku jakiejkolwiek definicji ustawowych pojęć uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji, co finalnie uniemożliwiło skarżącemu zrozumienie i zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, że skarga jest niezasadna, bowiem naruszenia przepisów ruchu drogowego zostały stwierdzone przez uprawnione organy tj. funkcjonariuszy Policji w ramach zadań określonych w art. 129 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym. Stosownie do art. 129 ust. 2 pkt 13a powyższej ustawy [...] Komendant Wojewódzki wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, a tych okoliczności skarżący nie kwestionował. Sąd I instancji podniósł, że skarżący twierdził jedynie, że nie mogą one stanowić podstawy do oceny uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji w zakresie kierowania pojazdami, jak tego wymaga art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami z 2011 r. Sąd meriti podkreślił, że przepisy w/w ustawy istotnie nie precyzują, jakie okoliczności przesądzają o tym, że powstają uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy i dają podstawę do skierowania go na egzamin sprawdzający. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie organy wskazały na fakt wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, wagę tych naruszeń i ich powtarzalność w zakresie przekroczenia dozwolonej prędkości. Sąd meriti nie podzielił zarzutu skarżącego o dowolności oceny tych okoliczności w zakresie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Ilość wykroczeń w zakresie naruszenia przepisów ruchu drogowego sam skarżący ocenia jako incydentalną z uwagi na fakt, iż jako zawodowy kierowca przejeżdża codziennie około 700 km. Fakt ten jednak nie może w ocenie Sądu I instancji przesądzać o braku uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji, ponieważ te są oceniane na podstawie stwierdzonych faktów naruszeń przepisów ruchu drogowego, a nie ich ilości w stosunku do przejechanych kilometrów. Z tych względów Sąd meriti na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 184/14 wniósł K. H., który zaskarżył powyższy wyrok w całości i na mocy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazał na: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 99 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji do kierowania pojazdami istnieją uzasadnione zastrzeżenia, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie dowodzi, a wyłącznie świadczy o samym fakcie dokonania przez skarżącego określonych naruszeń przepisów ruchu drogowego, co przy incydentalnym i nieznacznym charakterze tych naruszeń, jak również braku stwierdzenia jakichkolwiek innych okoliczności oraz braku ustawowej definicji uzasadnionych zastrzeżeń nie może prowadzić do przyjęcia, iż istnieją w stosunku do skarżącego uzasadnione zastrzeżenia co posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami. 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz wyczerpującej i wszechstronnej analizy niniejszej sprawy, brak odniesienia się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę istnienia uzasadnionych zastrzeżeń wobec kwalifikacji do kierowania pojazdami skarżącego, zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji skutkujące oddaleniem skargi i w związku z tym nie zachowanie zasady prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez niespełnienie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest ideą zasady praworządności. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wyroku, zaniechanie precyzyjnego wyjaśnienia, jakie okoliczności faktyczne w ocenie Sądu I instancji uzasadniały przyjęcie, że wobec skarżącego zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz brak szczegółowego wyjaśnienia czym w ocenie Sądu I instancji są uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego, wobec braku jakiejkolwiek ustawowej definicji pojęcia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji do kierowania pojazdami, co ostatecznie uniemożliwiło skarżącemu zrozumienie i zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów I i II instancji, podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt. 13 a. ustawy prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do Skarżącego i posiadanych przez niego kwalifikacji istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia, w sytuacji gdy organy nie dokonały wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a także nie dokonały wyczerpującej i wszechstronnej analizy niniejszej sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem przez nie, że wobec Skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji kierowania pojazdami. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów I i II instancji, podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającego na wydaniu decyzji w oparciu wyłącznie o fakt dopuszczenia się przez skarżącego naruszeń przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, co skutkowało przyjęciem przez organy błędnych ustaleń, że w stosunku do K.H. istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Skarżący kasacyjnie wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółową argumentację zarzutów. W ocenie Skarżącego w realiach niniejszej sprawy nie można postawić tezy, iż w stosunku do niego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji do kierowania pojazdami. Skarżący podkreślił, że pojęcie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy ma charakter oceny, a żaden przepis prawa nie definiuje zwrotu użytego w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji osoby. W ocenie skarżącego jego zachowanie, a także charakter dokonanych naruszeń drogowych nie wypełnia definicji uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Skarżący podniósł, że jest zawodowym kierowcą od wielu lat, zatem ilość oraz charakter naruszeń dokonanych przez niego w okresie wskazanym we wniosku Komendanta Policji w [...], nie przesądza w jego ocenie o zasadności skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że żadna ze skarg kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sprawdzeniu kwalifikacji podlegają nie tylko osoby ubiegające się o uzyskanie po raz pierwszy uprawnień do kierowania pojazdami. Mogą mu być poddane także osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Decyzję w takiej sprawie podejmuje starosta. W przedmiotowej sprawie, jak zwykle obserwuje się w praktyce, wniosek o sprawdzenie kwalifikacji złożony został przez podmiot mający w tym “uzasadniony interes" czyli Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zgodnie z przepisem art.129 ust.1 ustawy czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Wniosek był oparty na konkretnych okolicznościach, enumeratywnie wymienionych i dotyczących braków w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Podstawę wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierującego może stanowić jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego lub wiele tego typu zdarzeń. W przypadku wnoszącego skargę kasacyjną doszło do naruszeń różnych przepisów ruchu drogowego (w sumie 11) na przestrzeni 7 lat, a podkreślić należy, że kwalifikacje kierowcy co do znajomości przepisów i zasad ruchu drogowego obejmują szeroki zakres niezbędnej wiedzy teoretycznej i taka różnorodność (jak w przedmiotowej sprawie) naruszonych przepisów i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu mogą świadczyć o braku kwalifikacji. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu np. nieustępowania pierwszeństwa przejazdu, niestosowanie się do ograniczeń prędkości, mogą i powinny rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiego kierującego. Wobec wskazanego powyżej unormowania art.129 ust.2 pkt 13 ustawy prawo o ruchu drogowym, przypisanie skarżącemu kasacyjnie takiej liczby naruszeń przepisów i zasad ruchu drogowego, cech wskazujących na uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy przez organ Policji, znajduje podstawę w brzmieniu tego przepisu, a innymi słowy w obowiązku czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach oraz jego kontrolowaniem. Sąd Wojewódzki właściwie ocenił, że ani Sądowi I instancji ani organom, których decyzje podlegały jego kontroli nie przysługiwały uprawnienia do podważenia ustaleń organu kontroli ruchu drogowego. Prawidłowe i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono niekwestionowany stan faktyczny sprawy, pozwoliło na właściwą jego ocenę przez Sąd I instancji. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Na marginesie rozważań należy wskazać, że w stosunku do naruszeń przepisów ruchu drogowego, popełnionych przez kierowców zawodowych, słuszne jest przykładanie szczególnej miary, związanej wszakże z profesjonalnym wykorzystywaniem kwalifikacji do kierowania pojazdem. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który uznać należy jest chybiony, ponieważ znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że nie został on zebrany w sposób wyczerpujący i wszechstronny przez organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny poddanych jego kontroli decyzji administracyjnych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów I i II instancji, podczas gdy decyzje te zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi, sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem, rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.