I OSK 2428/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 545/12 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od M. Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 545/12 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych. Powyższą uchwałą odmówiono skarżącemu zakwalifikowania jego wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na inny z mieszkaniowego zasobu miasta. Przyczyną odmowy był fakt, że zajmowany lokal mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie zamieszkują dwie osoby i jest on użytkowany niezgodnie z warunkami określonymi w umowie najmu. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r., zaskarżonej uchwale zarzucił, że została podjęta z naruszeniem: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 i § 26 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i z 2011 r. Nr 116, poz. 3676). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o zamianę zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego uzasadniając, że lokal ten nie posiada wystarczającego wyposażenia technicznego (brak instalacji gazowej). Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Skarżący z przysługującego mu prawa wynikającego z powyżej przytoczonego przepisu skorzystał. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 powołanej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa, należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywania się z obowiązków najemcy. W ocenie Sądu, organ nie dopełnił wynikającego z powyżej przytoczonego przepisu obowiązku. Akta sprawy nie zawierają dokumentów (dowodów) uzasadniających twierdzenie organu, że skarżący nie przestrzega warunków korzystania z lokalu, wynikających z umowy najmu. Samo stwierdzenie, że w lokalu zamieszkuje osoba nieuprawniona, dochodziło do interwencji Policji i Straży Pożarnej nie przesądza, że skarżący nie dopełnił warunków umowy najmu. Jeżeli zdaniem organu doszło do naruszenia przez skarżącego warunków umowy, to organ zobowiązany był w toku prowadzonego postępowania zebrać materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ocenić, czy faktycznie warunki umowy najmu zostały naruszone. Akta sprawy nie zawierają dokumentów potwierdzających fakt naruszenia przez skarżącego warunków umowy najmu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a." stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy przedmiotem skargi była sprawa M. Ł. w sposób prawidłowy wyodrębniona i określona w załącznikach do zaskarżonej uchwały, zaś uchwała dotyczyła także innych wniosków, a tym samym także przepisu art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej; b) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i przypisanie niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zwanej dalej "uchwałą", c) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) niewłaściwą wykładnię i pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, poprzez to, że Sąd wskazał, że skorzystanie z prawa do zamiany lokali, przysługuje najemcy, zaś przepis ten stanowi, że to wynajmujący może dokonać zamiany, a najemcy przysługuje jedynie inicjatywa w tym zakresie, a ponadto przepis ten ze względu na swoje brzmienie ma charakter uznaniowy, zatem jego zastosowanie pozostaje do uznania organu; b) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 22 ust. 2 pkt 3 poprzez przyjęcie, że organ obowiązany był zebrać materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ocenić, czy faktycznie warunki umowy najmu zostały naruszone, podczas gdy organ wbrew ocenie Sądu prawidłowo wypełnił obowiązek wskazany w przepisie § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została uiszczona ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych zaskarżona została przez M. Ł. w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania jego wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na inny lokal z mieszkaniowego zasobu miasta. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy przekroczył granice sprawy zakreślone w skardze i wbrew art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, mimo że zaskarżona została wyłącznie odmowa zakwalifikowania wniosku M. Ł. do zamiany zajmowanego lokalu na inny z mieszkaniowego zasobu miasta, a uchwałą tą rozpatrzono także wnioski innych osób ubiegających się o najem lokali komunalnych. Niewątpliwie brak zakreślenia w wyroku granic rozstrzygnięcia odpowiadającego zakresowi zaskarżenia stanowi naruszenie wskazanego przepisu ustawy uzasadniające zakwestionowanie wyroku Sądu pierwszej instancji w oparciu o podstawę zaskarżenia określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w żaden więc sposób przepis ten nie mógł być naruszony. Natomiast art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis o charakterze ustrojowym, nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., regulujący jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy te nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi, zarzut ich naruszenia połączony być musi z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia przy rozpoznawaniu skargi. Sprawa powyższa podlegała rozpoznaniu w trybie przewidzianym w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wydanej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, w sprawach tych nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu normują jedynie postępowanie określone w art. 1 i art. 2 tego aktu. Wniosek o zamianę lokalu na inny lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy winien być rozpatrzony według zasad określonych w rozdziale 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji powinien więc rozważyć szczegółowo czy wniosek skarżącego rozpatrzony został z zachowaniem prawidłowej procedury. Słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a/ uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego w zakresie uprawnień najemcy winien być odczytywany w ten sposób, że najemca może wystąpić z właściwym wnioskiem, a właściciel komunalnego lokalu dokonuje oceny jego zasadności i może dokonać zamiany. Stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z powyższego przepisu Sąd wskazał jedynie przepis stanowiący podstawę prawną tego rodzaju inicjatywy najemcy. Oczywistym jest, że użyte w § 8 ust. 1 sformułowanie "w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali" nie pozostawia wątpliwości co do charakteru inicjatywy najemcy i uprawnień Zarządu Dzielnicy przy rozpatrywaniu wniosku. Rozstrzygnięcie wniosku powinno być poprzedzone rzetelnym wyjaśnieniem okoliczności wskazanych jako istotne w przepisach uchwały, w trybie określonym w tej uchwale. Obszerny materiał zgromadzony w sprawie wymagał przy dokonywaniu kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dokonania szczegółowej analizy przedstawionej dokumentacji. Zarzucając niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z § 22 ust. 2 pkt 3 powołanej uchwały Sąd pierwszej instancji nie wskazał precyzyjnie na czym polegały uchybienia w tym względzie i w jaki sposób winny być usunięte. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien, mając na uwadze całościową dokumentację sprawy, ocenić wykonanie przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy w odniesieniu do wniosku M. Ł. obowiązków co do trybu rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali określonych w uchwale. Należy przy tym pamiętać, że kontrola poprawności trybu podjęcia uchwały nie może być odnoszona do regulacji postępowania dowodowego zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na szczególną sytuację życiową skarżącego podjęte zostało w myśl art. 207 § 2 powołanej ustawy.