I OSK 2436/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/11 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [..]na rzecz A.H. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. o sygn. I SA/Wa 1451/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA),, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 czerwca 2011r., nr [..]w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. Starosta [..] ustalił na rzecz A.H. odszkodowanie w wysokości 417.692,00 zł z tytułu nabycia przez Gminę Miasto [..] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [..]w [..]- oznaczoną jako dz. nr [..]/1. O przyznanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi wystąpili w dniu 11 lipca 2005 r. (data wpływu). A.H., S.H. oraz W.H.. Organ uznał, że wniosek obejmował drogi publiczne: ul. [..]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [..], potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [..] własności nieruchomości zajętej pod ul. [..]w [..]. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 26 maja 2010 r. wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami przez uprawnionego rzeczoznawcę. W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta [..] podniósł, że wniosku A.H. z dnia 4 lipca 2005 r. nie można traktować jako wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod ul. [..]. Wniosek o odszkodowanie za ten grunt zgłoszony został dopiero pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r., a więc po terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. uchylił decyzję Starosty [..]ego z dnia 9 lutego 2011 r. i odmówił ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [..]/1. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 4 lipca 2005 r. A.H., S.H. i W.H. wystąpili o odszkodowanie za teren zajęty pod ul. [..]w [..]. Pismem z dnia 6 sierpnia 2005 r. A.H. rozszerzył żądanie o ul. [..], a dopiero w piśmie z dnia 10 sierpnia 2009 r. wniósł o wydanie osobnej decyzji w stosunku do ul. [..]. Nastąpiło to więc po upływie terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, czyli po 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie Starosta [..] nie zażądał sprecyzowania złożonego podania o odszkodowanie i dopiero pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r., a więc po ustawowym terminie, A.H. wniósł o wydanie decyzji odszkodowawczej w stosunku do ul. [..]. W skardze A.H. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody podnosząc, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod ul. [..]zawarte było w pierwotnym wniosku z dnia 8 lipca 2005 r., a doprecyzowane zostało pismami z dnia 6 sierpnia 2005 r. i 29 września 2005 r. oraz załączonymi do nich dokumentami. Wojewoda błędnie uznał pismo z dnia 10 sierpnia 2009 r. za odrębny wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [..]/1. Skarżący podniósł, że żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie precyzuje jakie wymogi formalne powinien spełniać wniosek o odszkodowanie, za wyjątkiem zachowania terminu. Stąd trudno zaakceptować pogląd organu odwoławczego, że skarżący jako właściciel jednej nieruchomości, objętej jedną księga wieczystą, której część została zajęta pod drogi, nie mógł zgłosić swojego żądania jednym pismem, co w niniejszej sprawie uczynił. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił wskazując, że Sąd Rejonowy w [..]postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2000 r., sygn. akt Ns 1142/97 stwierdził nabycie spadku po P.H., na rzecz A.H., S.H. oraz W.H.. Umową w formie aktu notarialnego z dnia 12 stycznia 2009 r. uzupełniającej umowę działu spadku, A.H. nabył w całości prawo do odszkodowania za grunt zajęty pod drogi ul. [..]w [..], objęte dawną księgą wieczystą KW nr [..] (obecnie nr KW [..]). Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [..]Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [..] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [..]) w [..], oznaczonego jako działka nr [..]/1. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony w dniu 11 lipca 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Wprawdzie we wniosku wskazano, że dotyczy terenu zajętego pod drogę – ul. [..]w [..]na odcinku między skrzyżowaniem z ul. [..]a skrzyżowaniem z ul. [..], jednakże z jego treści wynika, że intencją osób go składających było uzyskanie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Świadczą o tym pisma uzupełniające, a to z dnia 6 sierpnia 2005 r. dotyczące ul. [..]oraz z dnia 10 sierpnia 2009 r. dotyczące ul. [..]. O takiej intencji wnioskodawcy nie miał wątpliwości Starosta [..], który uchyloną decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. ustalił na rzecz A.H. odszkodowanie za działkę nr [..]/1. W ocenie WSA fakt, że doprecyzowanie pierwotnego wniosku w części dotyczącej ul. [..]nastąpiło po upływie terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, nie uzasadnia odmowy przyznania odszkodowania. Pismo to jest jedynie sprostowaniem wniosku skutecznie złożonego przed upływem tego terminu. Działki gruntu zajęte pod drogi publiczne – ul. [..], objęte były i są jedną księgą wieczystą. Trudno więc przyjąć aby wnioskodawcy świadomie ograniczyli wniosek o odszkodowanie jedynie do części przejętej pod drogi nieruchomości. Ponadto z pisma z dnia 10 sierpnia 2009 r. wynika, że dopiero po sporządzeniu na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) map ustalających granice zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, A.H. dowiedział się, które dokładnie części znajdują się pod drogami. Nie można wywodzić z treści nieprecyzyjnego wniosku rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony, gdyż stoi to w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z art. 7 i art. 9 k.p.a. Skoro wniosek A.H. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [..]w [..]został złożony w terminie, to nie było przeszkód do wydania przez Starostę [..]ego decyzji ustalającej jego wysokość. Z tych przyczyn Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia 15 czerwca 2011 r. naruszył przepisy postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Miasto [..], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), poprzez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA, że dyspozycja art. 73 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 63 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do swobodnego interpretowania żądania strony. Oznacza to uznanie przez WSA, w tym konkretnym rozpoznawanym przypadku, że wniosek o odszkodowanie za ulicę [..]złożony przez A.H. w dniu 10 sierpnia 2009 r. został złożony w terminie, ergo zasługuje na uwzględnienie; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 61 § 1 i art. 63 § 2 K.p.a., w wyniku czego doszło do swobodnej interpretacji żądania strony, zapominając, że o treści żądania decyduje strona a nie organ administracyjny. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę ul. [..]w [..], w dniu 4 lipca 2005 r. złożyli A.H., S.H. i W.H. Drugi wniosek złożono w dniu 6 sierpnia 2005 r. i dotyczył on odszkodowania za ul. [..]. Trzeci wniosek dotyczący odszkodowania za ul. [..], został złożony w dniu 10 sierpnia 2009 r. a więc po terminie zakreślonym przez ustawodawcę na dzień 31 grudnia 2005 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ do którego wpłynęło podanie nie może woluntarystycznie ustalać treści zawartego w nim żądania. Starosta [..] każdy z wniosków A.H. o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi potraktował odrębnie. Wszczęte na ich podstawie postępowania zostały zakończone trzema decyzjami administracyjnymi. Kolejne składane podania, wbrew twierdzeniu WSA, nie uszczegółowiają wniosku pierwotnego co oznacza, że WSA naruszył prawo uznając, że wnioskodawca złożył wniosek o odszkodowanie za grunty zajęte pod ul. [..]w terminie do 31 grudnia 2005 r. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych art. 61 § 1, art. 63 § 2 K.p.a. polegało na uznaniu przez WSA, że A.H. złożył wniosek o odszkodowanie w terminie a to miało istotny wpływ na ustalony wynik postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a., w wyniku czego doszło do swobodnej interpretacji żądania strony zapominając, że o treści żądania decyduje strona a nie organ administracyjny. Należy przypomnieć, że według strony skarżącej kasacyjnie, WSA na podstawie wyżej wskazanych regulacji popełnił błąd uznając, że wniosek A.H. o odszkodowanie za część nieruchomości zajętej pod ulicę [..]w [..]został złożony w terminie przewidzianym przepisem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej; przepisy wprowadzające). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 /OTK-A 2009/8/123/ stwierdzono m.in., że "w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odsyła do regulacji o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to stosowanie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, a kompetencję do jej rozpoznania ma starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest szczególnych przepisów co do treści wniosku o odszkodowanie. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji art. 63 § 2 k.p.a. stanowiący, że podanie powinno zawierać dane i adres nadawcy oraz treść żądania. Natomiast wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze, stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie, wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania". Według literalnej treści wniosku złożonego w dniu 11 lipca 2005 r., podpisani na nim wnoszą o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za teren zajęty pod drogę /aktualnie powiatową dawniej wojewódzką/ - ulicę [..]w [..], na odcinku między skrzyżowaniem z ulicą [..]a skrzyżowaniem z ulicą [..]. Wniosek ten spełnia więc warunki formalne dla dochodzenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Przede wszystkim wynika z niego podstawowa intencja wnioskujących, czyli przyznanie odszkodowania za utratę własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość, którą na podstawie spadkobrania nabyli A.H., S.H. i W.H., została zajęta także pod ulicę [..] a więc ulicę niewymienioną wprost w podaniu jako zajętą pod drogę. Przypomnieć jednak należy, że wniosek, o którym mowa, zawiera żądanie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, a więc – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu - stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i wypłaty odszkodowania. W świetle powyższego nie można stwierdzić, że osoby, które wnoszą o odszkodowanie nie żądają, względnie rezygnują z wypłat za część nieruchomości, w tym przypadku zajętej pod ul. [..]. Trafnie podnosi więc WSA, że kolejne pisma, a to z dnia 6 sierpnia 2005 r. dotyczące ul. [..]oraz z dnia 10 sierpnia 2010 r. dotyczące u. [..], stanowią uzupełnienie i doprecyzowanie pierwotnie zgłoszonego żądania o odszkodowanie. Za takim rozumieniem wniosku przemawia również to, że nieruchomości zajęte pod wymienione drogi stanowiły jedną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, gdyż objęte są jedną /tą samą/ księgą wieczystą. Zatem i z tej przyczyny żądanie przyznania odszkodowania zawarte we wniosku z dnia 4 lipca 2005 r. nie mogło zostać potraktowane w sposób ograniczony wyłącznie do ul. [..]tym bardziej, że we wniosku tym wskazana jest również ulica [..]. Dodać też należy, że nieprecyzyjność wniosku nie mogła spowodować wygaśnięcia uprawnień także z powodu braku dokładnego określenia stanu nieruchomości. Na etapie wstępnym, czyli w 2005 roku, wnioskodawcy nie mieli możliwości skonkretyzowania swego żądania, skoro nie była wówczas opracowana dokumentacja geodezyjna. Dokumentacja taka opracowana została dopiero w 2009 roku. W wyniku szczegółowych prac geodezyjnych na potrzeby deklaratoryjnej decyzji Wojewody Mazowieckiego ustalono, że teren zajęty pod ul. [..]przechodzi w ulicę [..]. Zatem treść pisma A.H. z dnia 10 sierpnia 2009 r., w którym ta właśnie okoliczność jest eksponowana, trafnie została oceniona jako sprecyzowanie pierwotnie złożonego wniosku o odszkodowanie, a ten – co pozostaje poza sporem - wpłynął do organu w dniu 11 lipca 2005 r., a więc w terminie przewidzianym przepisem art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Zatem trafnie WSA przyjął, że Starosta [..] przyznając odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ul. [..], w żadnym wypadku nie działał z urzędu i wbrew intencji A.H.. W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut oparty na zarzucie błędnej wykładni art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie strona uzasadnia go bowiem błędem w ustaleniach faktycznych co do daty złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone z mocy prawa, gdyż WSA nieprawidłowo uznał wniosek o odszkodowanie za ulicę [..]złożony w dniu 10 sierpnia 2009 r., jako złożony w terminie. Podejmowana w treści skargi kasacyjnej próba podważania ustaleń faktycznych zarzutem prawa materialnego nie jest możliwa, gdyż dokonywanie ustaleń faktycznych nie wchodzi w proces nazywany wykładnią prawa. Natomiast w realiach sprawy nie ma znaczenia dla dokonanej przez WSA interpretacji art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, bowiem co do daty wniesienia podania jeszcze raz przypomnieć należy, że WSA, jako wniosek o odszkodowanie, uznał pismo z daty 5 lipca 2005r. złożone w organie w dniu 11 lipca 2005 r. Oznacza to, że wniosek o odszkodowania złożony został w terminie, zaś wskazane przez skarżące kasacyjnie Miasto [..] pismo z 2009 r. stanowiło jedynie doprecyzowanie zgłoszonego wcześniej żądania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.