I OSK 2456/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1037/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., (sygn. akt IV SA/Po 1037/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W postępowaniu zainicjowanym złożonym przez B. S. wnioskiem, Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 184-185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na skutek wniesionego przez nią odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wyżej przedstawioną decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego postanowienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., przewidziała w rozdziale 20, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", nowe zasady postępowania w tych kwestiach. W powołanym akcie określono bowiem kategorie spraw, które będą podlegały kognicji sądów administracyjnych, które sądów powszechnych, jak również wskazano sprawy w ogóle z pod takiej kontroli wyłączone. Sąd zaznaczył, że w art. 217 tej ustawy określono katalog spraw ze stosunku służbowego rozstrzyganych przez przełożonego w formie pisemnej. Do wskazanej grupy zaliczono m. in. sprawy dotyczące przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej świadczeń pieniężnych. Jeżeli więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - sprawa o przyznanie funkcjonariuszowi tej Służby pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należy do wskazanej kategorii, załatwienie jej następuje w określonej w powołanym wyżej przepisie formie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 powołanego aktu, w którym ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji od których funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego, zaś decyzja wydana na skutek powyższego odwołania może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki zauważył ponadto, że wymieniona wyżej kategoria spraw nie została także objęta normą art. 219 ust.1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie jest ona rozstrzygana w formie rozkazu personalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro na gruncie powoływanego wyżej aktu przepisem ustalającym generalną właściwość sądów w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 w/w aktu, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd ten jest właściwy do rozpoznania sporu o przyznanie skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co skutkowało odrzuceniem skargi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 oraz art. 192 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986 ze zm.) oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 220 tejże ustawy poprzez błędne uznanie, że decyzja w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a właściwym do rozpatrywania sporów tego rodzaju sprawy jest sąd powszechny. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Kwestionując w całości wydane przez Sąd I instancji postanowienie skarżący kasacyjnie stwierdził, że istotnie treść art. 220 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, ale – zdaniem organu - w tym przypadku nie można jednak było oprzeć się wyłącznie na wykładni literalnej w/w przepisu ograniczając rozstrzygnięcie tylko do analizy treści art. 218-220 cytowanej ustawy. Organ wskazywał, że w art. 192 przewidziano bowiem możliwość wydawania przez uprawnione organy decyzji w sprawach realizacji uprawnień wynikających z rozdziału "Sprawy mieszkaniowe", a zatem również dotyczących pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. O tym, że decyzje te mają charakter decyzji administracyjnych, z odpowiednim dla nich trybem zaskarżalności świadczą – zdaniem Dyrektora - przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Skarżący kasacyjnie uznał wprawdzie, że przepisy te nie przewidują wprost formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi, wskazują jednakże, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja zaś o zwrocie pomocy należy do tej samej kategorii spraw, co decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej, do których odnosi się przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej. Organ zaznaczył przy tym, że obie sprawy nie są też wymienione w art. 218 i 219 ustawy. Zdaniem Dyrektora, kierowanie się literalnym brzmieniem przepisu art. 220 powyższej ustawy, skutkowałoby też przyjęciem, że spór dotyczący zwrotu pomocy finansowej podlegałby rozpoznaniu przez sąd pracy. Takie zaś rozwiązanie pozostawałoby w sprzeczności z zapisem dotyczącym ostatecznego charakteru decyzji. Trudno byłoby bowiem określić datę wymagalności roszczenia o zwrot pomocy skoro nie zostały przewidziane żadne terminy do wniesienia powództwa przed sądem pracy. Zdaniem organu trudno też dopatrzyć się odmiennego traktowania przez ustawodawcę spraw należących do tej samej kategorii. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione. Sprowadzają się one do sformułowania, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących odmowy przyznawania funkcjonariuszom pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyjmują formę decyzji administracyjnej, której zgodność z prawem może zostać poddana kontroli przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej w odmienny, niż poprzednio sposób, uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniowym (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184 ust. 1), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej przysługującej funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia także wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z powoływanym przez organ w skardze kasacyjnej uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 184 ust. 1 w/w ustawy), stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986) został zawarty zapis, iż - należący do tej samej kategorii spraw, co odmowa przyznania tego rodzaju świadczenia - zwrot wskazanej pomocy finansowej następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Treść zatem powyższego aktu podustawowego nie wpływa w jakimkolwiek stopniu na formę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania tego rodzaju świadczenia, jak również jego zwrocie. Strona bezzasadnie przy tym łączy powołany wyżej przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z art. 192 ustawy o Służbie Więziennej. Artykuł ten wyłącznie bowiem określa organy, które są upoważnione do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z rozdziału "Sprawy mieszkaniowe", a więc w przypadkach, w których ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewidział taką formę. Jeżeli więc w ustawie o Służbie Więziennej, nie przewidziano że rozstrzygnięcie o zwrocie tego rodzaju pomocy finansowej następuje w drodze decyzji, powołany artykuł nie może zostać zastosowany, nawet jeżeli taka forma załatwienia sprawy została przewidziana w akcie wykonawczym. Biorąc zatem pod uwagę, że złożona przez organ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia.