I OSK 2460/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2282/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lipca 2022 r. nr DO-II.7610.25.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Wa 2282/22 oddalił skargę A. S.A. w A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lipca 2022 r. nr DO-II.7610.25.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła A. S.A. w A. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. t.j. z 2022 poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej, analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wykazała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu działki gruntu Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej A. - miasto, obręb A., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 2.2822 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. , Wydział Ksiąg Wieczystych (dalej "Grunt"), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przyczyn do jej uwzględnienia, w szczególności wobec nieuzasadnionej odmowy mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącą dokumentów; 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) (dalej "UGN"), przez jego niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że poprzedniczka prawna skarżącej nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego Gruntu, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się podstawy do uwłaszczenia, 2) § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) (dalej "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę uznania mocy dowodowej zgromadzonym w sprawie dokumentom przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa zarządu Gruntem. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Zaakcentować trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej zasadności upatruje się de facto - wyłącznie - w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Tymczasem, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej. W badanej sprawie, jakkolwiek zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, to znamienne jest, że nie wskazano na czym konkretnie - poza odmienną - od przyjmowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych, polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W świetle powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy administracyjne obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało polegać na nieprawidłowym uznaniu, iż nie przysługiwało jej prawo zarządu do nieruchomości spornej. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie ocenił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykazania przez skarżącą, iż poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomością na dzień 5 grudnia 1990 r., stosownie do treści art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: "u.g.n."). Przepis ten wyraźnie wskazuje, że grunt będący własnością Skarbu Państwa lub gminy, aby stał się przedmiotem użytkowania wieczystego z mocy prawa, musi pozostawać w zarządzie określonych w ustawie podmiotów właśnie w tej konkretnej formie prawnej, a nie w dowolnym faktycznym władaniu lub posiadaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że prawo zarządu jest szczególnym, ustawowo przewidzianym tytułem prawnym do nieruchomości, którego istnienia nie można domniemywać, lecz które musi jasno wynikać z enumeratywnie wskazanych dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). W tym też kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym decyzję Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie z dnia 29 września 1986 r. nr P-1-2120-47/86, która zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów leśnych o pow. 0,83 ha stanowiących lasy ochronne położonych na obszarze Nadleśnictwa K.obręb A. – projektowanych pod budowę bocznicy kolejowej. Jakkolwiek, skarżąca kasacyjnie w decyzji tej upatruje kluczowego dowodu potwierdzającego zasadność złożonego wniosku, to należy zwrócić uwagę, że objęta żądaniem wniosku działka nr [...] ma powierzchnię 2,2822 ha. Tymczasem, decyzja z 1986 r. dotyczy wyłączenia z produkcji leśnej pod budowę bocznicy kolejowej obszaru o znacznie mniejszej niż objęta wnioskiem powierzchni. Prowadzono postępowanie na okoliczność ustalenia w czyim zarządzie – w dniu 5 grudnia 1990 r. – znajdowała się m.in. sporna działka. Jednak ani Starostwo Powiatowe w C. , ani Urząd Miejski w A., ani sama skarżąca nie przedstawiły dokumentów na podstawie, których można stwierdzić kto był zarządcą na dzień 5 grudnia 1990 r. spornej działki. Niezasadna w okolicznościach badanej sprawy jest argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej dotycząca § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazująca na możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego za pomocą innych środków dowodowych niż dokumenty. Argumentacja ta opiera się na błędnym przekonaniu o możliwość dopuszczenia dowodu z zeznań świadków lub oświadczeń stron istnieje nawet wtedy, gdy dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia w ogóle nie zostały przedstawione lub nie wskazują jednoznacznie na istnienie prawa zarządu. Tymczasem, jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2022 r., I OSK 401/19). Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia znajduje zatem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dokumenty wymienione enumeratywnie w ust. 1 nie zachowały się, co musi zostać uprzednio jednoznacznie ustalone. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Należy także podkreślić, że niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. wskutek błędnych ustaleń faktycznych lub niepełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo wyjaśnił bowiem, że mimo aktywności dowodowej skarżącej, nie dostarczyła ona dokumentów spełniających wymogi wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia, co wyłącza możliwość stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Argumentując natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia licznych przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób stawiane zarzuty miałyby wpłynąć na wynik sprawy. Podsumowując, w świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał poprawnej analizy i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.