I OSK 2466/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1385/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej przez Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] 2007 r. w przedmiocie reformy rolnej. Sąd stwierdził, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M. B. jako właścicielka jednej z działek wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej Z. zmarła bowiem w dniu [...] 2005 r., co oznacza, że wydane decyzje obarczone są wadą nieważności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w wyniku wadliwego przyjęcia, w następstwie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a., że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualnemu właścicielowi nieruchomości będącemu osobą fizyczną przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozstrzygającym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), w sytuacji gdy decyzja wydana w ramach tego postępowania w bezpośredni sposób nie oddziałuje na uprawnienia obecnych właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi. Nie dotyczy bowiem ich uprawnień ani nie nakłada na nich obowiązków – nie odnosi się do ich sytuacji prawnej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że osoby te nie są stronami takiego postepowania. - art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu przymiotu strony podmiotowi, który nie jest stroną. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. K., reprezentowana przez radcę prawnego, popierając zawartą w niej argumentację wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, z tego względu rozpoznane zostaną łącznie. Skarżący kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę wadliwości wydanych w sprawie decyzji, która wyprowadzona została wobec stwierdzenia, że wśród mających przymiot strony właścicieli nieruchomości wydzielonych z obszaru nieruchomości ziemskiej Z. przejętej na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, M. B. w dacie wydania decyzji jako osoba nieżyjąca – status ten utraciła. W tym zakresie skarga kasacyjna przywołuje art. 28 k.p.a. podkreślając, że skoro przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie jest ocena legalności nabycia prawa własności do nieruchomości przez osoby fizyczne, to traktowanie takich jednostek jako strony postępowania w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest nieuprawnione. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Zaznaczyć na wstępie należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest co do zasady dotknięta wadą nieważności. W orzecznictwie pojawiały się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną). Obecnie dominuje jednak pogląd, wedle którego nałożenie decyzją administracyjną obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16). W myśl przywoływanego w skardze kasacyjnej art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu orzecznictwo i doktryna przyjmują, że "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). To zaś, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Co do zasady zatem, istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Wypada zatem podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Natomiast w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Poprzedni właściciel mógł zatem ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył stwierdzenia, że przejęty na rzecz Skarbu Państwa ww. majątek ziemski, który następnie został podzielony na mniejsze działki pozostające aktualnie własnością osób fizycznych, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zatem przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była kontrola prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, w stosunku do których (ich części) takie samo prawo rzeczowe posiadają osoby trzecie, to niezrozumiałym jest stanowisko, że nie mają one uprawnienia do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony. Prawo to wynika z art. 140 i art. 233 k.c. Zgodnie z tymi przepisami, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może rozporządzać rzeczą, natomiast w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Oczywiście, rację ma skarżący kasacyjnie, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich, a więc decyzja ta nie wywoływała bezpośredniego skutku rzeczowego, ale - w przypadku stwierdzenia, że majątek ziemski pn. Z. nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej - mogła mieć wpływ na sytuację prawną właściciela wyodrębnionej części przejętego majątku. Tym samym stwierdzić należy, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przysługuje nie tylko byłym właścicielom przejętej nieruchomości, ewentualnie ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości, a zatem ich interes prawny jest konsekwencją prawa własności tej samej (części) nieruchomości. Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że w postępowaniu, dotyczącym - generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Pogląd taki byłby sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych przyczyn należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.