I OSK 2468/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 395/17 w sprawie ze skargi Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 395/17 oddalił skargę Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 marca 2017 r., nr SKO.81.70.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wygaszenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 26 września 2016 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., wydanej z upoważnienia Burmistrza Biskupca przez Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Biskupcu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 18 lipca 2016 r. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o skierowaniu do domu pomocy społecznej S. H. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej S. H. Wskazał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.[...] 5 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., z uwagi na brak przymiotu strony Domu Pomocy Społecznej "[...]", reprezentowanego przez Dyrektora. Od powyższego postanowienia Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wnioskodawca nie zgodził się z poglądem organu, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2017r. Na powyższe postanowienie Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 395/17 oddalił skargę. Sąd wskazał, że art. 59 u.p.s. jednoznacznie wskazuje jaki organ i w stosunku do kogo może wydać decyzję o umieszczeniu i ustaleniu odpłatności. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że słuszne jest stanowisko Kolegium, iż z treści powołanego przepisu nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu taka placówka pomocy jest podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną. Sąd uznał zatem, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dom Pomocy Społecznej "[...]" w O., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku uznania skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną, wniesiono o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 62 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż przepisy te nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, podczas gdy stosowane łącznie stanowią podstawę do dochodzenia przez skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pobyt pensjonariusza, b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż jedynie adresat decyzji administracyjnej i strona postępowania zwyczajnego w przedmiocie jej wydania może być stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, podczas gdy krąg podmiotów dysponujących przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie musi być tożsamy z kręgiem podmiotów dysponujących przymiotem strony w postępowaniu o wydanie decyzji administracyjnej, której ważność jest kwestionowana, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., jako że poprzez wydanie rzeczonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym gdyby Sąd I instancji nie dopuściłby się naruszenia przywołanych przepisów, wydałby orzeczenie odpowiadającej stanowi faktycznemu i prawnemu w niniejszej sprawie, b) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., jako, że poprzez wydanie rzeczonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym gdyby Sąd I instancji nie dopuściłby się naruszenia przywołanych przepisów, wydałby orzeczenie odpowiadającej stanowi faktycznemu i prawnemu w niniejszej sprawie, c) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w niedokonaniu kontroli organu poza zarzutami i wnioskami skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś w sprawie istniały podstawy do wszczęcia przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, czego nie uczynił, zaś Sąd I instancji do tego błędnego działania organu się nie ustosunkował, przy czym gdyby Sąd I instancji nie dopuściłby się naruszenia przywołanych przepisów, wydałby orzeczenie odpowiadającej stanowi faktycznemu i prawnemu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że norma wynikająca z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 3 u.p.s., przyznaje skarżącemu ogólne uprawnienie, konkretyzowane następnie w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS. Wskazano, że interes prawny nie musi wynikać z przepisów prawa "wprost" i być wyrażony dosłownie. Podniesiono, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie dokonanie oceny, czy wnioskodawca mógł być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w oparciu o fakt, iż nie był on adresatem decyzji, której stwierdzenia nieważności się wnioskodawca domagał, jest daleko idącym uproszczeniem i zbagatelizowaniem problemu występującego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego należy mieć także na uwadze wykładnię funkcjonalną przepisów o zasadach regulowania odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej. Wskazano, że jednym z takich przepisów jest m.in. art. 61 ust. 3 u.p.s., stanowiący podstawę do dochodzenia przez gminę roszczeń regresowych z tytułu poniesionych przez nią zastępczo opłat za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie analogiczna zasada dotyczyła będzie ewentualnego roszczenia Domu Pomocy Społecznej do gminy o uregulowanie zaległej należności, przy czym należność ta nie będzie istniała bez ważnej decyzji ustalającej odpłatność i kierującej daną osobę do DPS. Podniesiono, że niezależnie od interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zachodziły także przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu – naruszenie prawa przez działania Burmistrza Biskupca, działającego przez Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej MOPS w Biskupcu było rażące. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wszcząć postępowanie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 61a k.p.a., dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Celem regulacji z art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest zatem jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Wobec tego zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. zasadniczo winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się m. in. na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać w tym miejscu należy, że przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 K.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są zatem nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania – każdego, zwykłego czy nadzorczego – musi legitymować się interesem prawnym. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Wyjaśnić należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kierownik Sekcji Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Biskupcu, działając z upoważnienia Burmistrza, orzekł o wygaśnięciu z dniem 18 lipca 2016 r. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o skierowaniu do domu pomocy społecznej S. H. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej S. H. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem wygaśnięcia w/w decyzji jest fakt, że S. H.na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III RNs 973/16 został umieszczony w Powiatowym Szpitalu [...], gdzie przebywał od dnia 18 lipca 2016 r. z uwagi na to, że wymagał specjalistycznej całodobowej opieki, której nie był w stanie mu zapewnić dom pomocy społecznej. Jak wynika z akt, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. W piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. sprecyzował wniosek wskazując, że swój interes prawny wywodzi z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 62 ust. 3 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w niniejszej sprawie uznano, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz dotyczącej wygaśnięcia decyzji o odpłatności za pobyt w tej placówce S. H. Stroną takiego postępowania jest pensjonariusz (oraz w niniejszej sprawie Gmina Biskupiec), a nie placówka, do której zgodnie z przepisami prawa został skierowany. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "[...]" w O. może mieć co najwyżej interes faktyczny w tym, aby umieszczeni w nim pensjonariusze – lub gminy, które ich umieściły – ponosiły wydatki wiążące się z ich pobytem. Taki interes nie może być jednak podstawą prowadzenia postępowania nadzorczego. Interes taki nie wynika bowiem ani z decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, czy z decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, ani też z art. 61 ust. 3 u.p.s., co sugeruje skarga kasacyjna. Rację ma Sąd I instancji podkreślając, że art. 59 u.p.s. jednoznacznie wskazuje jaki organ i w stosunku do kogo może wydać decyzję o umieszczeniu i ustaleniu odpłatności. Zasadnie uznano, że z treści tego przepisu nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w niniejszej sprawie. Jest on bowiem podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną, zatem nie ma legitymacji czynnej, by wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 lipca 2016 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam fakt doręczenia decyzji z dnia 21 lipca 2016 r. Domowi Pomocy Społecznej "[...]" w O. nie kreuje interesu prawnego w znaczeniu, jaki wynika z art.28 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.