I OSK 248/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 229/18 w sprawie ze skargi J. L. i P. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. L. i P. L. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 229/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. i P. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 4 maja 2018 r. J. L. i P. L. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy [...] w rejonie ul. [...] i [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], przejętą na rzecz m.st. Warszawy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 1, 3 i 4, art. 36 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 12 pkt 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wskazali, że byli właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] o pow. [...]m2 uregulowaną KW Nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa ul. [...], nadając wskazanej decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. Powołana decyzja obejmowała ww. nieruchomość skarżących. W dniu 31 sierpnia 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy nieruchomości określający wartość rynkową nieruchomości. Pismem z dnia 11 września 2017 r. organ poinformował skarżących o statusie sprawy oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2017 r. W związku z upływem terminu i opieszałością organu skarżący skierowali do organu pismo z dnia 29 września 2017 r. "wezwanie do wydania decyzji". Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. Prezydent poinformował skarżących o kolejnej zmianie terminu załatwienia sprawy na przewidywany termin "nie później niż do dnia 31 marca 2018 r.". Kolejnym pismem z dnia 29 marca 2018 r. organ poinformował o przesunięciu po raz trzeci terminu wydania decyzji do dnia 31 maja 2018 r. W ocenie skarżących nie istniała żadna realna przesłanka niezależnych przyczyn od organu uzasadniająca jego zwłokę w wydaniu decyzji oraz wypłacie skarżącym odszkodowania. Zwłoka organu wynikała jedynie z "opieszałego" działania organu administracji publicznej w tym trzykrotnego przesuwania terminu wydania decyzji skutkując bezpośrednio bezczynnością wydania decyzji przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu wysokości odszkodowania, co miało miejsce przed datą złożenia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że kwestia skuteczność skargi na bezczynność organu złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji była przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. Sąd rozpoznając sprawę stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi, a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. Wobec tego, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego (w dniu 4 maja 2018 r.) w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organ w dniu [...] kwietnia 2018 r., to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niemożliwym było jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie pozostawał bezczynny ani nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. L. i P. L., zarzucając: I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj.: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) "przysługującemu skarżącym dotychczasowym właścicielom nieruchomości poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie, iż termin załatwienia sprawy wydania decyzji oraz wypłaty odszkodowania przez organ administracyjny Prezydenta m.st. Warszawy określony art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 12 pkt 4g był termin 6 sierpnia 2017 r."; II) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wskazanych przepisów za podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia odrzucenia skargi jako "niezasadnej" w sytuacji, gdy wskazane przepisy nie dają podstaw do oddalenia skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, która winna podlegać rozpoznaniu; 3) art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzi niedopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego; 4) nierozpoznanie istoty sprawy zarzutów skargi, tj. zarzutów bezczynności oraz przewlekłości zgodnie z granicami jakie wyznaczał wniosek skarżących oraz data wydania decyzji organu, tj. okres od 6 sierpnia 2017 r. do daty wydania decyzji; 5) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, a nadto, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu, a tego rodzaju opóźnienia wlicza się do terminu załatwienia sprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym jak również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 8) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku zamieszczając w jego treści uchybienia, co uniemożliwia stronie skuteczne i czytelne zrozumienie toku uzasadnienia, dokonanej w subsumpcji stanu faktycznego do przepisów oraz odniesienie się do argumentacji sądu. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z dyspozycją art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto J. L. i P. L. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy zgłosił wniosek o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozprawy w niniejszej sprawie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J. L. i P. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy stwierdził, że skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzji, a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego. Niemożliwym wobec powyższego było uwzględnienie skargi, ponieważ w chwili jej wniesienia organ nie pozostawał bezczynny ani nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zakwestionowano powyższe stanowisko zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, że zachodzi niedopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego oraz nieprawidłowe oddalenie skargi, która winna podlegać rozpoznaniu. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z oceną skuteczności skargi na bezczynność złożonej po zakończeniu przez organ sprawy. Zastrzeżenia budziła kwestia możliwości wniesienia takiej skargi po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji. Zagadnienia prawne wynikające z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie były bowiem rozstrzygane w sposób jednolity. Z jednej strony sądy administracyjne przyjmowały, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Z drugiej zaś strony nie były odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmowały stanowisko odmienne, akcentując konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności. Przedstawione rozbieżności zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której zawarto stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast nie można, z uwagi na zasadę stabilizacji stosunków prawnych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zaakceptować możliwości skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w każdym czasie, a więc nawet po wydaniu i doręczeniu decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1854/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. konieczna zatem jest każdorazowa właściwa ocena stanu faktycznego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy [...] w rejonie ul. [...] i [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, przejętą na rzecz m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jednakże decyzja ta została doręczona J. L. i P. L. po wniesieniu przez nich skargi na bezczynność organu. Błędne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na bezczynność organu w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej i postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone (decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.)". W dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. 4 maja 2018 r. decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie stała się ostateczna albowiem nie rozpoczął jeszcze bieg terminu do wniesienia odwołania. Przeszkodą do rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., na co wskazywano we wcześniejszych rozważaniach, jest natomiast tylko wcześniejsze wydanie decyzji ostatecznej a nie wydanie decyzji, która przymiot ostateczności uzyska po jej wniesieniu. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania. Ewentualnie, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 1 i 2 K.p.a.). Ostateczności decyzji nie można natomiast domniemywać. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie uwzględnił skutku doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r., pomijając jego istotne znaczenie. Natomiast okoliczność ta została skutecznie zakwestionowana zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, odnoszącym się w szczególności do art. 149 § 1 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w skarżący wnieśli skargę na bezczynność po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem, jak i w terminie do wniesienia odwołania strona może wnieść skargę na bezczynność, albowiem decyzja nie ma przymiotu ostateczności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem brak było podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W sytuacji natomiast, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność tj. w dacie rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi decyzja byłaby już ostateczna, to okoliczność ta nie wyłącza samej możliwości rozpoznania skargi na bezczynność natomiast ma wpływ na treść orzeczenia, albowiem wówczas brak podstawy prawnej do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Stąd też w zakresie stwierdzenia bezczynności, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącym decyzji organu I instancji, a więc przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana. Niedokonanie oceny w tym zakresie, powołanie się jedynie na okoliczność wydania decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność i odstąpienie z tego powodu od oceny bezczynności sprawia, że w Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności działania organu administracji. Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., co sprawia, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.