IV SAB/Wa 229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca J. L. i P. L. wnieśli do tut. Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta [...]w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...]w rejonie ul. [...] i [...],stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], przejętą na rzecz [...] decyzją Prezydenta [...]Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w Dzielnicy [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec nie wydania przez Prezydenta decyzji w ustawowym terminie skarżący zarzucili rażące naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy oraz niezakończenie sprawy wydaniem decyzji o odszkodowaniu skarżącym tym samym dopuszczenie się przez organ rażącego naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art.12 § 1 k.p.a. poprzez niezakończenie sprawy wydaniem decyzji o odszkodowaniu skarżącym w terminie, tym samym rażące naruszenie zasady, iż organy powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie zostały zebrane i rozpatrzone pozytywnie przez organ wszystkie dowody i mimo że od grudnia 2017r. nie są prowadzone nowe dowody w sprawie organ dopuścił się bezczynności poprzez nie zakończenie postępowania wydaniem na rzecz skarżących decyzji o odszkodowaniu w prowadzonej sprawie; - art. 35 § 1 oraz § 4 k.p.a. w zw. z art. 12. pkt 4g. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezakończenie wydaniem decyzji w terminie mimo ustawowego obowiązku załatwienia sprawy wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu odszkodowania oraz wypłaty odszkodowania w terminie skarżącym; - art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez trzykrotne przesunięcie terminu rozpoznania sprawy; - art. 36 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w trakcie postępowania w sprawie nie zaistniały przesłanki niezależnych przyczyn od organu uzasadniających zwłokę, a zwłoka wynika z opieszałości czynności organu; - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania w postępowaniu przez organ, iż zarówno interes prawny, jak i obowiązek związany z wywłaszczeniem nieruchomości wskazanej wyżej działki ewidencyjnej przypada skarżącym i stroną w postępowaniu wydania decyzji administracyjnej przez organ o odszkodowaniu w związku z wskazaną nieruchomością są skarżący oraz organ, a nie strony trzeciej; - art. 12. punkt 4g. ww Ustawy w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa podmiotowego skarżących, które nabyli ex lege (prawa do odszkodowania). Skarżący wnieśli o: - przeprowadzenie dowodu z: a. kopii zawiadomienia z dnia [...].05.2017 o wszczęciu postępowania (Załącznik nr. 2); a. kopii zawiadomienia z dnia [...].09.2017 o wszczęciu postępowania oraz o terminie załatwienia sprawy. (Załącznik nr. 3); b. kopii decyzji nr [...] z dnia [...].06.2017r. (Załącznik nr. 4); a. kopii wezwania do wydania decyzji [...] dnia [...].09.2017r. (Załącznik nr. 5); b. kopii oświadczeń skarżących o formie wypłaty odszkodowania z dnia [...].01.2017r. (Załącznik nr. 6); a. kopii operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017r. (Załącznik nr. 7); b. kopii adnotacji urzędowej z dnia [...].12.2017r. zatwierdzającej pod względem formalnym oraz materialnym operat (Załącznik nr. 8); c. kopii zawiadomienia z dnia [...].12.2017r. o zebranym materiale dowodowym oraz o terminie załatwienia sprawy (Załącznik nr. 9); d. kopii zawiadomienia z dnia [...].03.2018r. o terminie załatwienia sprawy (Załącznik nr. 10); - na zasadzie art. 149 §1 pkt 3 w zw z art.149 § 1a. p.p.s.a. o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o wydanie orzeczenia zastępującego akt administracyjny decyzji organu o przyznaniu skarżącym odszkodowania w wysokości zgodnej z zatwierdzonym pod względem formalnym i materialnym operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2017r. to jest w wysokości [...] zł, płatnym w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego orzeczenia; - nadto, jak podnieśli, z ostrożności procesowej w przypadku nie uwzględnienia ww wniosku na podstawie art.149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 a p.p.s.a., o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu oraz wypłacie skarżącym odszkodowania w przedmiotowej sprawie w wysokości zgodnej z zatwierdzonym pod względem formalnym i materialnym operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2017r. to jest w wysokości [...] zł, płatnym w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego orzeczenia w terminie 2 tygodni od daty doręczenia akt organowi; - na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a.; - na zasadzie art. 119 punkt.4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze skarżący wskazali, iż byli właścicielami ww nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] o pow. [...] m [...] uregulowaną KW Nr [...]. Prezydent [...]w dniu [...] czerwca 2017r. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa ul. J., nadając wskazanej decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. Wskazana decyzja obejmowała ww nieruchomość skarżących. W dniu [...] sierpnia 2017r. został sporządzony operat szacunkowy nieruchomości określający wartość rynkową nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2017r. organ poinformował skarżących o statusie sprawy oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2017r. W związku z upływem terminu i opieszałością organu skarżący skierowali do organu pismo z dnia [...] września 2017r. "wezwanie do wydania decyzji". Pismem z dnia [...] grudnia 2017r. Prezydent poinformował skarżących o kolejnej zmianie terminu załatwienia sprawy na przewidywany termin "nie później niż do dnia [...] marca 2018 roku. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2018r. organ poinformował o przesunięciu po raz trzeci terminu wydania decyzji do dnia [...] maja 2018r. W ocenie skarżących nie istniała żadna realna przesłanka niezależnych przyczyn od organu uzasadniająca jego zwłokę w wydaniu decyzji oraz wypłacie skarżącym odszkodowania. Zwłoka organu w niniejszej sprawie wynikała jedynie z "opieszałego" działania organu administracji publicznej w tym trzykrotnego przesuwania terminu wydania decyzji skutkując bezpośrednio bezczynnością wydania decyzji przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, jak i mając na uwadze podejmowane przez organ czynności w sprawie oraz zważywszy, że przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ustaleniu wysokości odszkodowania, co miało miejsce już przed datą złożenia skargi w niniejszej sprawie organ uznał, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia. Prezydent jednocześnie wyjaśnił, iż podjął szereg czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, szczegółowo informował strony o terminie załatwienia sprawy, wypełniając przesłanki wynikające z § 36 K.p.a., dogłębnie opisał podjęte działania w piśmie do Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na ponaglenie wniesione przez P. L. i J. L. w dniu [...] kwietnia 2018 r., które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 52 §1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. W orzecznictwie wskazuje się, iż niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu (gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 k.p.a.). Ten warunek wynikający z ww art. 37 § 1 k.p.a. został przez skarżących spełniony. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 cyt. przepisu). Interpretacja pojęcia bezczynność prezentowana w judykaturze prowadzi do wniosku, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, i wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. aky II FSK 3097/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na bezczynność organu w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej i postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone (decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.). Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność Sąd stwierdził, że kwestia skuteczność skargi na bezczynność organu złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 937/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 4171 § 3 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Na te kwestie zwrócono też uwagę w skargach. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty, jako wcześniej już osiągnięty. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 p.p.s.a nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. Wobec tego, iż skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego (w dniu [...] maja 2018r.) w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organ w dniu [...] kwietnia 2018r., niemożliwym było jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie pozostawał bezczynny ani nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego. Dlatego też, w obliczu powołanych okoliczności, w ocenie Sądu, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.