I OSK 2509/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 101/16 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 101/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o utracie przez L. N. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od 28 września 2015 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania L. N., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Następnie wskazał, że L. N. został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w K. [...] sierpnia 2015 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] sierpnia 2015 r. W dniu rejestracji zainteresowany otrzymał "Informację dla osób bezrobotnych", zawierającą w swej treści m.in. wykaz obowiązków bezrobotnego oraz okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, do których należy także niestawiennictwo w wyznaczonym terminie (część III pkt 8). Tym samym, został on poinformowany o konsekwencjach niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy oraz o możliwości usprawiedliwienia nieobecności poprzez powiadomienie urzędu w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ponadto, w informacji tej wskazano, co należy rozumieć przez uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa oraz wyjaśniono, iż w przypadku, gdy przyczyną niestawiennictwa jest choroba lub opieka nad chorym, niezbędne jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Miejski Urząd Pracy w K. wyznaczył termin kolejnego stawiennictwa na 28 września 2015 r., co zainteresowany potwierdził podpisem (dowód: Karta aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej). Zainteresowany nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu i nie powiadomił o przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni. W związku z treścią odwołania organ I instancji w dniu 28 października 2015 r. wezwał L. N. do przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego przebywanie pod stałą opieką poradni zdrowia psychicznego 28 września 2015 r. i niemożność zgłoszenia się w urzędzie pracy w ciągu kolejnych 7 dni. Wezwanie, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do nadawcy. L. N. 23 listopada 2015 r. zgłosił się w MUP w K., gdzie złożył oświadczenie, że do 27 listopada 2015 r. doręczy żądane zaświadczenie. Zainteresowany 27 listopada 2015 r. złożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że tego dnia zgłosił się do Poradni [...] celem uzyskania porady. Następnie, organ I instancji zwrócił się do Specjalisty Psychiatrii pracującego w Poradni [...] przy [...] o udzielenie informacji, "czy pan L. N. z powodu leczenia psychiatrycznego nie mógł stawić się w urzędzie pracy w dniu 28.09.2015 r. oraz w ciągu kolejnych 7 dni nie mógł poinformować o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa". W odpowiedzi uzyskał informację, że L. N. cierpi na przewlekłe zaburzenia psychiczne powodujące m.in. trudności w mobilizowaniu się do zamierzonych czynności, spadek aktywności, zaburzenia koncentracji uwagi, co może okresowo istotnie utrudniać mu wywiązywanie się z nałożonych na niego obowiązków. Ponadto wskazano, że dokumentacja medyczna zainteresowanego nie zawiera informacji, o które zwracał się organ I instancji. Z kolei 10 grudnia 2015 r. zainteresowany złożył osobiście w organie I instancji pismo, w którym stwierdził, iż okresowe niedostosowanie się do wymogów życia codziennego wynika z depresji, na którą leczy się od ponad dwóch lat. Ponadto wskazał, iż żaden lekarz nie wyda mu zaświadczenia, że 28 września 2015 r. nie mógł stawić się w urzędzie pracy, gdyż zgłosił się do lekarza później, tym niemniej w tym dniu był chory na długotrwałą chorobę. Do pisma załączył zaświadczenie lekarskie z 2 grudnia 2015 r. wystawione przez lekarza Przychodni [...], z którego wynika, iż zainteresowany jest pod opieką przychodni z powodu zespołu depresyjnego. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że orzecznictwo sądowe w szczególny sposób traktuje osoby, których choroby mogą powodować zaburzenia pamięci. Przedstawione przez L. N. wraz z odwołaniem zaświadczenie lekarskie nie potwierdza jednak niemożności stawienia się przez niego w MUP 28 września 2015 r., nie wskazuje też, że stan psychofizyczny zainteresowanego mógł skutkować niepowiadomieniem o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni. Co więcej, z zaświadczenia wynika, iż zainteresowany leczy się w Poradni [...] od [...] października 2015 r. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę dolegliwości zdrowotnych, na które cierpi zainteresowany, organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające dotyczące braku możliwości stawiennictwa w wyznaczonym dniu i poinformowania w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Jednak ani przedstawiane przez L. N. zaświadczenia lekarskie, ani uzyskane przez organ I instancji informacje nie potwierdzają, iż nie mógł on stawić się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu i nie mógł poinformować w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa. Wojewoda [...] podkreślił, że decyzje w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej nie mają charakteru uznaniowego, wobec czego sytuacja osobista nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. L. N. niewątpliwie cierpi na przewlekłą chorobę, jednakże nie oznacza to, iż nie musi wypełniać obowiązków osoby bezrobotnej. W przypadku, gdy dolegliwości chorobowe uległy nasileniu zainteresowany powinien był zwrócić się do lekarza w celu uzyskania pomocy, co stanowiłoby potwierdzenie, iż w danym okresie rzeczywiście czuł się gorzej i nie był w stanie wypełniać obowiązków osoby bezrobotnej. Sam fakt, iż zainteresowany choruje na chorobę przewlekłą nie może stanowić uzasadnienia niestawiennictwa w wyznaczonym dniu, gdyż warunkiem posiadania statusu osoby bezrobotnej jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia, w tym dyspozycyjność wobec urzędu pracy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję L. N. zarzucił, że przedstawione przez niego dokumenty zostały potraktowane wybiórczo. Podał, że na przełomie września i października 2015 r. był chory na depresję, co w połączeniu z kłopotami osobistymi było powodem zapomnienia przez niego o terminie wyznaczonej wizyty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sama ta okoliczność, iż L. N. od 2013 r. leczy się z powodu depresji nie jest wystarczającym dowodem na to, że faktycznie 28 września 2015 r. nie mógł zgłosić się do urzędu, a w kolejnych 7 dniach nie był on w stanie powiadomić organu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Sąd podkreślił, że w tej sprawie organ nie poprzestał na składanych przez skarżącego zaświadczeniach, ale sam zwrócił się do lekarza, który wystawił zaświadczenie z 27 listopada 2015 r., o wyjaśnienie, czy z w związku z leczeniem się skarżący mógł się stawić 28 września 2015 r. w urzędzie pracy i czy mógł w kolejnych 7 dniach poinformować o przyczynie niestawiennictwa. Z odpowiedzi lekarza wynika, że dokumentacja medyczna L. N. nie zawiera żądanej informacji. Lekarz potwierdził natomiast, że skarżący cierpi na przewlekłe zaburzenia psychiczne, powodujące między innymi trudności w mobilizowaniu się do zamierzonych czynności, spadek aktywności, zaburzenia koncentracji uwagi, co może okresowo istotnie utrudniać mu wywiązywanie się z nałożonych na niego obowiązków. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest stosownego dokumentu, który potwierdzałby, że w konkretnym okresie, to jest pomiędzy 28 września a 5 października 2015 r., (a w zasadzie końcowa data powinna być określona na 28 października 2015 r., kiedy to skarżący złożył odwołanie, w którym po raz pierwszy podał przyczynę niestawiennictwa), nie był on w stanie, z uwagi na stan zdrowia, stawić się w urzędzie ani też poinformować o przyczynie tego niestawiennictwa. Sąd uznał, że podkreślana przez L. N. okoliczność, że pozostaje pod opieką przychodni zdrowia psychicznego już od 2013 r. nie jest wystarczająca do usprawiedliwienia niestawiennictwa. Zauważyć bowiem należy, że jak wynika z dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, w okresie od 3 października 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. skarżący był zatrudniony na pełnym etacie we [...] i w okresie tego zatrudnienia tylko przez 4 dni był niezdolny do pracy. Jak wskazał między innymi NSA w wyroku z 26 października 2010 r. sygn. I OSK 942/10, "do stanu hipotetycznego zapisanego w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Do takich okoliczności nie można zaliczyć długotrwałej choroby, bo nie jest to zdarzenie nagłe". Po drugie, Sąd zauważył, że złożone przez skarżącego zaświadczenia nie spełniają wymaganej formy. Stwierdzenie to dotyczy także zaświadczenia złożonego do organu 2 lutego 2016 r., a więc już po skierowaniu skargi w niniejszej sprawie do Sądu. Ponadto w zaświadczeniu tym również ogólnikowo wskazano: "w okresie letnim 2015 r. nawrót choroby ze spadkiem aktywności /... słowo nieczytelne/ depresyjnymi, rezygnacyjnymi", tak więc nie obejmuje ono okresu po 28 września 2015 r. Sąd podkreślił, że w przypadku skarżącego, pobierającego zasiłek dla bezrobotnych istniał, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, obowiązek udokumentowania niestawiennictwa 28 września 2015 r. odpowiednim zaświadczeniem wydanym na druki ZUS ZLA. W tym przypadku, miał bowiem zastosowanie przepis art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez przyjęcie, że przedłożone zaświadczenia lekarskie przez skarżącego nie spełniają wymaganej formy, tj. druku ZUS ZLA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jej intencją jest ponowna analiza przez Sąd zgromadzonej przez skarżącego dokumentacji medycznej jego choroby pod kątem wpływu tej choroby na niestawienie się w Urzędzie Pracy w dniu 28 września 2015 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie w ramach tej analizy dodatkowych okoliczności sprawy, tj.: - specyfiki depresji, jako jednostki chorobowej, w której trudno jest określić dokładny czasookres nasilenia objawów, a wręcz przeciwnie - nasilone objawy depresji prowadzą do obniżenia zdolności do podejmowania ważnych codziennych czynności, w tym dotrzymywania terminów urzędowych, a także zwrócenia się o poradę do lekarza, - skarżący miał w 2015 r. wielokrotne nasilenie objawów depresji, w tym jedno bardzo dramatyczne, zakończone nieudaną próbą samobójczą w styczniu. [...] czerwca skończyła mu się umowa o pracę. [...] lipca zmarł jego ojciec, - szczególne nasilenie objawów nastąpiło w drugiej połowie września, ze względu na konieczność podjęcia przez skarżącego opieki nad zwierzętami na czas wyjazdu jego żony za granicę, co było przyczyną silnego konfliktu małżeńskiego na tym tle, - skarżący zapomniał o terminie stawienia się w Urzędzie, będąc pod wpływem silnego stresu i będąc przewlekle chory na depresję. To, w sumie 10-dniowe uchybienie, kosztowało go utratę środków do życia i poważny rozstrój zdrowia (utrata ponad 10 kg masy) w ciągu kilku miesięcy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tym przypadku restrykcje przewidziane prawem są zbyt wysokie do tego uchybienia, tym bardziej, że spowodowane ono było chorobą i zbiegiem bardzo niesprzyjających okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w sposób przedstawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, iż skarżący został uznany za osobę bezrobotną oraz pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Jego status odpowiadał więc warunkom określonym w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, definiującym bezrobotnego, jako osobę niezatrudnioną i niewykonującą pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Ze statusem bezrobotnego wiążą się szczególne obowiązki, o których osoba zarejestrowana w Urzędzie Pracy zostaje pouczona, podpisując stosowne oświadczenie. Ponieważ uznanie za osobę bezrobotną uzależnione jest od warunku pozostawania bez pracy oraz od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, ten ostatni warunek podlega okresowej weryfikacji przez organ. Przepis art. 33 ust. 3 stanowi podstawę nałożenia na bezrobotnego obowiązku zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego. Powyższy przepis nie określa w sposób szczegółowy o jakiego rodzaju przyczyny niestawiennictwa chodzi, zatem w każdym przypadku organ ocenia, czy podana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa może być uznana za usprawiedliwioną. Jeśli natomiast przyczyną niestawiennictwa osoby bezrobotnej w wyznaczonym terminie jest choroba, wówczas osoba ta obowiązana jest przedstawić stosowne zaświadczenie lekarskie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w przypadku bezrobotnego, pobierającego zasiłek dla bezrobotnych istnieje obowiązek udokumentowania przyczyny niestawiennictwa, spowodowanej chorobą, odpowiednim zaświadczeniem wydanym na druku ZUS ZLA. W myśl bowiem art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbycia stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów prawnicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Powołany przepis adresowany jest wprost do bezrobotnego pobierającego zasiłek. Osoba taka zachowuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie zasiłkowym. Na takie m.in. osoby bezrobotne art. 80 ust. 2 ustawy nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Bezrobotny w okresie pobierania zasiłku, który z powodu choroby nie może stawić się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy, obowiązany jest więc udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie. Wymóg taki nie dotyczy tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Prawidłowo również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie nie spełniają wymaganej formy. Sąd I instancji nie poprzestał przy tym na okoliczności braku udokumentowania przyczyny niestawiennictwa odpowiednim zaświadczeniem wydanym na druku ZUS ZLA. Ocenił także prawidłowość stanowiska organów, co do tego, czy przedłożone dokumenty potwierdzają, iż faktycznie w dniu 28 września 2015 r. skarżący nie mógł zgłosić się do urzędu, a w kolejnych 7 dniach nie był w stanie powiadomić organu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. W tym zakresie Sąd I instancji słusznie odwołał się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż do stanu hipotetycznego zapisanego w przepisie art. 33 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Do takich okoliczności nie można zaliczyć długotrwałej choroby, bo nie jest to zdarzenie nagłe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż choroba musi mieć charakter niespodziewany, a strona winna uprawdopodobnić, że w danym okresie stan zdrowia uniemożliwiał jej prowadzenie swoich spraw i dokonywanie czynności. Długotrwałe leczenie choroby związanej z zaburzeniami psychicznymi (tutaj: depresja) samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, chyba że w tym czasie nastąpiło nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem się objawów choroby. Skarżący jako powód swojej nieobecności w dniu 28 września 2015 r. wskazuje chorobę psychiczną (depresję), na którą leczy się od lutego 2013 r. Nie przedkłada jednak żadnego dokumentu, z którego w sposób bezpośredni wynikałoby, że w analizowanym przedziale czasowym (28 września 2015 r. - 5 października 2015 r.) wystąpiło u niego nasilenie objawów chorobowych. Złożone zaświadczenia nie dokumentują stanu zdrowia skarżącego na przełomie września i października 2015 r., w którym upłynęły terminy zakreślone przez art. 33 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Należy również zauważyć, że opisane w skardze kasacyjnej zdarzenia (m.in. śmierć ojca skarżącego w lipcu 2015 r., rozwiązanie umowy o pracę w czerwcu 2015 r.), wskazujące na możliwość nasilenia objawów chorobowych pod wpływem stresu, miały miejsce kilka miesięcy przed terminem wyznaczonej wizyty. Te doświadczenia nie przeszkodziły skarżącemu w dokonaniu rejestracji jako osoby bezrobotnej w dniu [...] sierpnia 2015 r. Trudno zatem przyjąć, aby miały one bezpośredni wpływ na możliwość podejmowania przez niego czynności pod koniec września 2015 r. Także późniejsze działania skarżącego, który skutecznie zainicjował postępowanie odwoławcze i aktywnie w nim uczestniczył, nie wskazują aby miał on trudności w czynnym i terminowym wykonywaniu obowiązków osoby bezrobotnej. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że sam fakt, iż skarżący pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego od 2013 r., przy braku stosownej i dającej się zweryfikować dokumentacji odnośnie stanu jego zdrowia w badanym okresie, nie jest wystarczający do usprawiedliwienia jego niestawiennictwa w dniu 28 września 2015 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 8