I OSK 2533/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/22 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. nr KOC/2499/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r. sygn. I SA/Wa 1745/22 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. nr KOC/2499/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła I. S. – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu - zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego niezasadne niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy skarżąca spełniała wszelkie ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r. nr KOC/2499/Op/22 przekracza granice uznania administracyjnego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uwzględnienie skargi w całości alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół oceny legalności odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym, jakim był pożar zamieszkiwanego przez nią lokalu. Kwestią kluczową nie było przy tym samo spełnienie przez stronę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 - dalej jako: "u.p.s."), ani też zakwalifikowanie pożaru jako zdarzenia uzasadniającego przyznanie świadczenia na podstawie art. 39 czy art. 40 u.p.s. Osią sporu była natomiast zasadność zastosowania przez organy obu instancji, a następnie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, rozwiązania przewidzianego w art. 11 ust. 2 u.p.s., polegającego na odmowie przyznania świadczenia z uwagi na brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w procesie wyjaśniania jej sytuacji życiowej i aktualizowania wywiadu środowiskowego. Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez ich niezasadne niezastosowanie. Pełnomocnik skarżącej wywodził, iż spełnienie przez stronę ustawowych kryteriów do przyznania zasiłku celowego obligowało organ do jego przyznania, zaś odmowa świadczenia stanowiła przekroczenie granic uznania administracyjnego. Takie stanowisko jest błędne i pomija uwarunkowania systemowe ustawy o pomocy społecznej. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej nie ma charakteru absolutnego, a jego realizacja obwarowana jest nie tylko spełnieniem kryteriów materialnych, takich jak kryterium dochodowe, ale również wypełnieniem przez świadczeniobiorcę określonych obowiązków. Podstawowym obowiązkiem, wynikającym wprost z art. 4 u.p.s., jest obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawodawca w art. 11 ust. 2 u.p.s. przewidział zaś konkretne i negatywne konsekwencje naruszenia tego obowiązku. Przepis ten stanowi samoistną przesłankę prawną, która może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, nawet jeżeli wnioskodawca co do zasady spełnia przesłanki materialne do jego uzyskania, takie jak te określone w art. 8 i art. 39 u.p.s. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia wskazanych przepisów, albowiem prawidłowo uznał, że organy administracji były uprawnione do zbadania przesłanki braku współdziałania i w razie jej stwierdzenia, do wydania decyzji odmownej. Niezasadny jest również argument dotyczący przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy, realizując swoje ustawowe obowiązki, muszą kierować się zasadami ogólnymi pomocy społecznej, służąc urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. Zasada ta oznacza, że pomoc społeczna ma charakter wspierający i uzupełniający, a nie wyręczający, i jest uruchamiana, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie pokonać trudności, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W istotę współdziałania, o którym mowa w art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s., wpisana jest zatem adekwatna do uwarunkowań konkretnej sytuacji inicjatywa osoby ubiegającej się o pomoc w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji. Obowiązek organów dostosowywania rozmiaru świadczeń do okoliczności sprawy musi być również interpretowany w kontekście konieczności zapewnienia wsparcia możliwie najszerszemu kręgowi potrzebujących, co wyklucza kierowanie środków publicznych na rzecz osób, które nie wykazują woli współpracy w celu rzetelnego ustalenia ich faktycznej sytuacji. Zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. w sytuacji, gdy strona w sposób zawiniony i świadomy uniemożliwia organowi zebranie materiału dowodowego niezbędnego do oceny jej sytuacji (w szczególności poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nie jest przekroczeniem granic uznania, lecz realizacją ustawowej kompetencji. Należy zaakcentować, że ustalenia faktyczne organów obu instancji, zaaprobowane w pełni przez Sąd pierwszej instancji, nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. Natomiast z akt sprawy wynika, że po uchyleniu pierwotnej decyzji odmownej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem całościowego rozeznania sytuacji rodziny, organ pierwszej instancji podjął liczne, udokumentowane próby kontaktu ze skarżącą celem przeprowadzenia aktualnego wywiadu środowiskowego. Skarżąca świadomie unikała tego kontaktu, a odebrane przez nią pismo z dnia 22 lutego 2022 r. zawierało nie tylko wyznaczenie terminu wywiadu, ale również jednoznaczne pouczenie o skutkach braku współpracy w postaci możliwości wydania decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Mimo to skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie ani nie zaproponowała innej, dogodnej dla siebie daty. Postawa taka w sposób jednoznaczny wypełnia znamiona braku współdziałania, o którym mowa przepisie art. 11 ust. 2. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.