I OSK 2546/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 634/17 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 634/17 oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. S. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego: - art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", poprzez nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że decyzję o przyznaniu świadczenia rodzinnego należy uchylić w każdym wypadku, gdy marszałek województwa ustali, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego znajdują zastosowanie w odniesieniu do danego świadczeniobiorcy w związku z przebywaniem członka jego rodziny w państwie, w którym takie przepisy także znajdują zastosowanie; a także przez akceptację przez Sąd pierwszej instancji uchybienia wywodzonej z tego przepisu konieczności wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo konieczności wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu; - art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji akceptację przez Sąd pierwszej instancji uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego pomimo, że w sprawie istnieje rozbieżność opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa; - art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. poz. 224 ze zm.) poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji nieprzetłumaczenia wszystkich obcojęzycznych dokumentów w aktach sprawy na język polski, w tym przede wszystkim załączników znajdujących się przy odwołaniu skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 §4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego, a co za tym idzie niewystarczające wyjaśnienie skarżącemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] przyznał S. P. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], w oparciu o art. 23a ust. 5 u.ś.r., uchylił powyższą decyzję od 1 listopada 2013 r. z powodu ustalenia, na podstawie informacji zawartej w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...] listopada 2016 r. znak [...], że do S. P. mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji z [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiony został zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., a jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącego i niewystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 §4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 §4 P.p.s.a. W przywołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjęto, że przepis art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że inna jest sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas art. 141 §4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważać ocenę Sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jako chybiony nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać, że są one również niezasadne. Zadania dotyczące świadczeń rodzinnych, co do zasady należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie. Właściwym do załatwienia spraw przyznania świadczeń rodzinnych jest wójt (burmistrz, prezydent). Organ ten może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę ewentualnie pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 20 ust. 1-3 u.ś.r.). Zasada ta doznaje modyfikacji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Wówczas samorząd województwa przejmował realizację zadań w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należały: 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Organem właściwym był marszałek województwa, jako organ samorządu województwa. Zgodnie z art. 3 pkt 15a u.ś.r. ilekroć w przepisach jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE. L 166 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE. L 284 z 30.10.2009, str. 1). Zatem marszałek województwa, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. jest organem kompetentnym wyłącznie w tych sprawach, w których mają zastosowanie (nie hipotetycznie mogą mieć zastosowanie) powyżej przedstawione przepisy o koordynacji systemów. Jak stanowi art. 23a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 23a ust. 5 w przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że sam fakt przebywania czy podjęcia zatrudnienia członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie wpływa na właściwość organu. Właściwość ta uzależniona jest bowiem od ustalenia przez marszałka województwa, czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający marszałka województwa z mocy art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r. obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie okoliczność powyższa, w kontekście zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r., została potwierdzona stosownymi dowodami. Z informacji zawartych w pismach Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r. znak [...] i [...] listopada 2016 r. znak [...], jednoznacznie wynika, że matka S. P. od dnia [...] października 2013 r. jest zatrudniona na terenie Niemiec i na rzecz S. P. przyznano prawo do niemieckich świadczeń rodzinnych od października 2013 r., a zatem mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 listopada 2013 r. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że Marszałek Województwa [...] wykazał w sposób dostateczny w oparciu o jakie ustalenia przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Obie te okoliczności, niekwestionowane są również przez samego skarżącego. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że okoliczność, jakiego rodzaju świadczenia i za jaki okres mogły zostać przyznane na rzecz skarżącego w ramach regulacji obowiązujących w poszczególnych krajach, winno nastąpić w trakcie postępowania prowadzonego przez ustawowo umocowany do tego organ jakim jest marszałek województwa. Orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący kasacyjnie i które wskazują, że określenia "ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie można inaczej rozumieć jak tylko jako wymóg wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 295/11 i 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 556/10) zostały wydane w innych stanach faktycznych. Dotyczą one orzekania przez organy administracyjne o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych i uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do konieczności weryfikowania przez organ gminy przesłanek przyznania świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem to marszałek województwa (od 1 stycznia 2018 r. wojewoda) w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., wydaje decyzję od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6). Organ ten ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 9). Taką konstrukcję postępowania w sprawach przyznawania świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przyjął ustawodawca wprowadzając do sytemu prawnego przepisy art. 23a (art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym; Dz. U. poz. 747). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że przepis ten określa i doprecyzowuje tryb postępowania w sytuacjach współpracy gminy (organ przyznający świadczenia w systemie krajowym) z samorządem województwa (organ przyznający świadczenia w sprawach z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) – Sejm RP V kadencji, nr druku 1444. Zaskarżona w sprawie decyzja nie rozstrzygała o prawie skarżącego do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku za okres od 1 listopada 2013 r. Stanowiła jedynie rozstrzygnięcie formalne, które realizuje obowiązek organów administracji przestrzegania swojej właściwości. Zaskarżona decyzja rozstrzygając w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych, nie przesądziła też o ich zwrocie. Wskazała jedynie, że Prezydent Miasta [...] przestał być właściwy do orzekania o uprawnieniach do świadczeń rodzinnych. Prawidłowo zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że argumentacja przedstawiona w skardze, dotycząca prawa do świadczeń rodzinnych oraz ewentualnych świadczeń nienależnie pobranych, jest przedwczesna. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 23a ust. 5 u.ś.r. przez nieprawidłowe zastosowanie. Zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. oraz art. 5 ustawy o języku polskim również nie mogą mieć wpływu na tym etapie postępowania administracyjnego w sprawie. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.