I OSK 2547/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/18 w sprawie ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2018 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z.P. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. oddalił skargę Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2018 r., którym zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] grudnia 1979 r. o sprzedaży lokalu nr 1 w budynku położonym przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni 285 m2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sporna nieruchomość podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, z późn. zm.), dalej: dekret warszawski, a jej ówczesny właściciel wnioskiem z [...] stycznia 1949 r. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją z [...] grudnia 1952 r. Decyzja ta rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2016 r., utrzymanym w mocy w dniu [...] lipca 2016 r., została uznana jako wydana z naruszeniem przepisów w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] związanej z prawem własności lokali nr [...], [...] i [...]. W pozostałym zakresie decyzja z 1952 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna. W ocenie organu powodowało to, że skarżąca, jako następczyni prawna pierwotnego właściciela, nie ma w pełni ustalonego prawa do spornej nieruchomości z uwagi na nierozstrzygnięcie wniosku dekretowego, co powoduje, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1979 r. powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Po rozpoznaniu skargi przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do spornej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1979 r., co może nastąpić w postępowaniu o rozpatrzenie wniosku dekretowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r. poz. 2107), dalej: pusa, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną kontrolę działalności organów administracji publicznej prowadzącą do uznania, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy przedstawione okoliczności sprawy bezspornie przemawiały za rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej co do jej meritum; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 5, 7 i 8 dekretu warszawskiego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że kwestia ustalenia, czy skarżąca ma przymiot strony, a tym samym posiada prawa do znajdującego się na nieruchomości budynku, wymaga zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej dotyczącej przyznania prawa własności czasowej, działające z mocą ex tunc, sprawiło, że skarżąca nigdy nie utraciła prawa własności do budynku znajdującego się na nieruchomości zgodnie z art. 5 i 8 dekretu warszawskiego; 3) art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z okoliczności sprawy wynika, że zachodziły wszelkie przesłanki do jej uwzględnienia; 4) art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że Kolegium prawidłowo dokonało obligatoryjnego zawieszenia postępowania pomimo braku zaistnienia przesłanki zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu warszawskiego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwestia przysługiwania skarżącej prawa własności do budynku posadowionego na nieruchomości jest zależna od rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu, podczas gdy prawo własności nadal przysługuje skarżącej. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1952 r. na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1979 r. była właścicielem spornej nieruchomości, a wykazanie legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym nie jest uwarunkowane przeprowadzeniem dodatkowego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Istota postępowania w rozpoznawanej sprawie polega na rozstrzygnięciu, czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z [...] grudnia 1979 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie wniosku dekretowego nie może zostać uznane za kwestię uniemożliwiającą rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie decyzji z 1979 r. Skarżąca upatruje swojej legitymacji do zainicjowania postępowania nieważnościowego z przysługującego jej prawa własności wynikającego ze stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1952 r. odmawiającej przyznania pierwotnemu właścicielowi prawa własności czasowej. Stanowisko to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę. Przez wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji z 1952 r. nie doszło bowiem do pozbawienia pierwotnego właściciela, a konsekwentnie także jego następców prawnych, prawa własności. Wynika to z tego, że od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego na własność gminy W. przeszła jedynie własność gruntów (art. 1 w związku z art. 5 dekretu warszawskiego), zaś budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Dekret warszawski wprowadzał bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, które "utrwalało" się w razie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 475/09). Miarodajny w tym zakresie pozostawał przepis art. 8 dekretu warszawskiego stanowiący, iż w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi stosowne odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Z powyższych uwag należy wyprowadzić konkluzję, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej pozostaje właścicielem budynku przynajmniej do czasu rozpoznania wniosku dekretowego (wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2008 r., I OSK 264/08, 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 3949/18). Mając zatem na uwadze, iż aktualnie w obrocie prawnym brak jest rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, ocena tycząca własności budynku posadowionego na nieruchomości położonej w W. ul. [...], winna zostać dokonana z uwzględnieniem normy prawnej art. 5 w związku z art. 8 dekretu warszawskiego. Treść tych przepisów nie wzbudza wątpliwości i w okolicznościach badanej sprawy jasno wskazuje na dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej (jego następców prawnych) jako na właściciela nieruchomości budynkowej. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania, żeby kwestia rozpatrzenia wniosku dekretowego stanowiła kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i powodowała konieczność zawieszenia postępowania nieważnościowego. W świetle powyższych wywodów za zasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 5, art. 7, art. 8 dekretu warszawskiego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 151 ppsa. Skoro bowiem w sprawie z uwagi na brak możliwości uznania kwestii rozpatrzenia wniosku dekretowego za kwestię prejudycjalną w postępowaniu nieważnościowym ze względu na treść art. 5 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego, złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę naruszył art. 151 ppsa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.