I OSK 2556/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 628/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.230.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 628/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 stycznia 2023 r. nr DO- II.7610.230.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Pyskowicach, obręb 0001, Pyskowice, obejmującego działkę nr [...] o pow. 76 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Ministra stanowił art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022 poz. 2542, dalej też ustawa z dnia 8 września 2000 r., ustawa). W kontekście przesłanek z art. 34 ustawy, Minister wyjaśnił, że decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 16 września 2022 r. stwierdzono nabycie prawa własności ww. nieruchomości przez Gminę Pyskowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r. Nr 32, poz. 191). Skoro nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to nie zaistniały przesłanki z art. 34 ww. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zasadnie organ przyjął, że podstawowym warunkiem nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach przywołanego wyżej art. 34 ustawy, jest prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Drugim warunkiem jest posiadanie gruntu przez PKP. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że aby PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania w dniu 5 grudnia 1990r. grunt musiał stanowić własność Skarbu Państwa. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie była, co wynika z ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, którą zarówno organy jak i Sąd orzekający w sprawie - są związani. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W konsekwencji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego będzie determinować wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.". Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowego gruntu w dziale II jako właściciel nieruchomości wpisana została Gmina Pyskowice, na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 16 września 2022r. nr NWXV.7532.1.937.2012. Podstawą prawną decyzji, którą stwierdzono nabycie przez Gminę Pyskowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, były art. 18 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 29.7.1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 (dalej: "uchwała III CZP 64/93") stwierdził, że aczkolwiek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. W kontrolowanej sprawie oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. działka nr 327/12, stanowiła własność Gminy Pyskowice, nie zaś Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z 16 września 2022 r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym jest wiążąca dla organów wydających w sprawie decyzje i Sądu administracyjnego kontrolującego ich zgodność z prawem. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunki, o jakich mowa w powyższym przepisie, muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania, grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji własnością Skarbu Państwa nie była. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej, aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wobec przeprowadzonej analizy należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.