I OSK 2559/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2138/13 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. D. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2138/13, po rozpoznaniu skargi D. D., w pkt 1. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...]; w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa działek gruntu nr 7576, 7716, 7805, 8143 (o łącznej pow. 0,8980 ha) w Siewierzu. Minister powołując się na art. 31 i art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118 dalej u.p.g.r.) wskazał, że z aktu własności ziemi z dnia 26 grudnia 1975 r. wynika, iż właścicielami przejętych działek byli L. i H. M. W świetle ustawy z 29 maja 1974 r. tylko te osoby mogły zatem wnioskować o przejęcie nieruchomości za spłaty pieniężne. Ustalono, że na podstawie decyzji z dnia 24 listopada 1975 r. państwo M. przekazali na własność Państwa działki o łącznej pow. 0,8980 ha, tj. mniej niż 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Nie spełniali wobec tego warunku do uzyskania renty, o jakim stanowi art. 9 ust. 1 ustawy i możliwe było jedynie przejęcie ich działek za spłaty pieniężne, zgodnie z art. 28 ustawy. Organ stwierdził, że choć w decyzji o przejęciu podano, że następuje ono na wniosek L. M., to w aktach znajduje się wspólny wniosek małżonków M. o wykupienie działek. Tym samym niezasadny jest zarzut wykupienia bez zgody właścicieli. Nie ma znaczenia dla kwestii legalności decyzji także to, czy byłym właścicielom wypłacono faktycznie spłaty określone w decyzji. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., [...]. W skardze do sądu administracyjnego D. D. wniosła o uchylenie obu decyzji. Zarzuciła, że wniosek złożony przez jej dziadków został wymuszony i wiązał się z przymusowym przejęciem na rzecz Państwa w oparciu o ustawę z 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości. Wskazała, że decyzje Naczelnika z dnia [...] stycznia 1975 r. i z dnia [...] listopada 1975 r. wydano przed formalnym i prawnym objęciem spornych działek na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r., natomiast wniosek na który powołują się organy o przekazanie działek Państwu został złożony w dniu 15 stycznia 1976 r., a więc już po przejęciu działek. Skarżąca podtrzymała też zarzut, że jej dziadkowie nie otrzymali ani renty, ani zapłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wydanych decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekające o odmowie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że art. 28 ustawy z dnia 24 listopada 1975 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jednoznacznie określał warunki przejęcia na własność Państwa nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Jednym z nich było złożenie przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego, co oznacza, że postępowanie miało charakter wyłącznie wnioskowy i nie mogło zostać wszczęte z urzędu. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek H. M. i L. M. o przekazanie za spłaty pieniężne na rzecz Państwa działek 8143,7576,7716,7805 opatrzony został datą 15 stycznia 1976 r., podczas gdy decyzja przejmująca te działki na własność Państwa, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana w dniu 24 listopada 1975 r. Okoliczność ta w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w Siewierzu nie dysponował wnioskiem stron, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. W konsekwencji należy uznać, że przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego w postępowaniu zwyczajnym nastąpiło bez wymaganego prawem żądania rolnika, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłatę pieniężną. Za pozbawioną znaczenia dla sprawy Sąd I instancji uznał natomiast kwestię daty wydania aktu własności ziemi z 26 grudnia 1975r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), nabycie własności następowało z dniem 4 listopada 1971 r. z mocy samego prawa, decyzja miała jedynie charakter deklaratoryjny i wiązała od dnia 4 listopada 1971 r., gdyż w tym dniu rolnik musiał samoistnie posiadać nieruchomość rolną, co było przesłanką, od której ustawa uzależniała powstanie skutku prawnego w postaci nabycia własności nieruchomości rolnej. Poza granicami sprawy pozostawały także okoliczności związane z wypłatą spłaty pieniężnej. W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne dopatrzenie się okoliczności, które w rzeczywistości nie miały miejsca, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, i wskutek tego błędne uwzględnienie skargi D. D., i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118, dalej u.p.g.r), poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r., wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy wydając decyzję nie przestrzegał prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy poprzez skupienie się organu jedynie na treści decyzji, z pominięciem daty złożenia wniosku, dopuszczając się naruszenia zasady praworządności, pomimo, iż organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił sprawę i nie naruszył przepisów prawa materialnego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych polegających na tym, że organ odwoławczy nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem daty złożonego wniosku przez Helenę i L. M. o przejęcie na własność Państwa należącego do nich gospodarstwa rolnego, skupił się jedynie na treści decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu, pomimo tego, iż organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i wydał zgodną z przepisami decyzję; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona jako bezzasadna; 5) art. 152 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje nie podlegają wykonaniu w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. poprzez: - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. polegającą na wadliwym przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa jest przejęcie na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego, bez uprzedniego złożenia przez osoby uprawnione pisemnego wniosku w zakresie tego przejęcia; - błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że nie został złożony wniosek o przejęcie na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły przedmiotowe nieruchomości, podczas gdy w sprawie nie miało miejsce naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zgromadzonej dokumentacji archiwalnej zachował się wniosek o przejęcie na własność Państwa za spłaty pieniężne przedmiotowej nieruchomości małżonków M. opatrzony datą 15 stycznia 1976 r. Natomiast z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne wystąpił L. M. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożony w dniu 15 stycznia 1976 r. wniosek miał charakter jedynie potwierdzający wolę przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego i nie ma znaczenia to, że był on opatrzony datą późniejszą, niż sama decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu ([...]listopada 1975 r.). Zdaniem organu nie może to stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z uwagi chociażby na to, że mogła to być oczywista omyłka pisarska lub był to kolejny wniosek w tej sprawie, potwierdzający pierwotnie złożony wniosek przed wydaniem właściwej decyzji. Ponadto Minister zauważył, że sama skarżąca nie kwestionowała faktu złożenia wniosku przez H. M. i L. M., a jedynie przyjmuje, że był on wymuszony. W sprawie istotne było ustalenie, czy małżonkowie M. mieli wolę przekazania nieruchomości na własność Państwa. Wola taka istniała i można ją przyjąć na podstawie dowodów pośrednich. Podkreślono, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu nie była kwestionowana przez właścicieli działek i stała się ostateczna. Fakt niezaskarżenia decyzji świadczy o tym, że akceptowali oni stan prawny powstały na skutek wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy decyzji z dnia 24 listopada 1975 r. i nie zgłaszali do niej sprzeciwu. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że właściciele działek nie złożyli wniosku i nie mieli woli oddania działek za spłatę na własność Państwa. Zdaniem Ministra z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. należy wywieść, że do przejęcia na własność gospodarstwa rolnego konieczny jest wniosek, lecz wystarczy wniosek ustny. Wobec tego dokonując wykładni art. 28 ust. 1 u.p.g.r. w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że do przekazania na własność Państwa gospodarstwa rolnego wystarczy dorozumiany wniosek oraz dorozumiana zgoda rolnika. Wskazano także, że Sąd I instancji w sposób lakoniczny i niepełny rozważył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, opierając swe rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że organ odwoławczy pominął w swym rozstrzygnięciu datę, jaką jest opatrzony wniosek właścicieli gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. D. wniosła o jej oddalenie, uznając wyrok Sądu I instancji za prawidłowy. Sprzeciwiła się także obciążaniu jej kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się uzasadnione w części dotyczącej niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. i wadliwego zakwalifikowania stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego jako wydania decyzji o przejęciu nieruchomości bez wymaganego wniosku rolnika. Okoliczności faktyczne stwierdzone w sprawie nie zostały zakwestionowane. Decyzja z 24 listopada 1975 r. o przejęciu nie została zaskarżona przez właścicieli działek. Akt własności ziemi z [...] grudnia 1975 r. wydany na podstawie ustawy z 27 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych potwierdza, że w dacie orzekania o przejęciu właścicielami działek byli H. M. i L. M. Decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa powołuje się na działanie organu z wniosku L. M., którego pisemnego wniosku w aktach brak. Znajduje się w nich jednak pisemne oświadczenie obojga małżonków z 15 stycznia 1976 r. wyrażające ich wolę w odniesieniu do zastosowania przez organ instytucji przejęcia działek za spłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.g.r., nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Niewątpliwie postępowanie na tej podstawie materialnoprawnej mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis ten nie wprowadza wymogu szczególnej formy wniosku, forma pisemna ma zatem znaczenie ze względów procesowych, istnienie tego wniosku winno być bowiem udokumentowane bądź to pismem podpisanym przez stronę, lub też poprzez wniesienie do protokołu. Obowiązujący w dacie wydania decyzji z 24 listopada 1975 r. przepis art. 58 § 1 i 3 K.p.a. stanowił, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie lub telegraficznie, a także ustnie do protokołu; podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na rażącym naruszeniu prawa może niewątpliwie odnosić się zarówno do naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. W każdym jednak przypadku musi mieć charakter rażący. Ograniczenie możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony wyklucza przeprowadzenie postępowania z urzędu. Oznacza to, że ustawodawca uzależnił zastosowanie w stosunku do strony określonego przepisu prawa materialnego, możliwość rozstrzygnięcia i ukształtowania sytuacji prawnej jakiegoś podmiotu, jedynie od jego woli. Jakkolwiek zatem do ukształtowania sytuacji prawnej dochodzi na drodze władczej ingerencji organu administracji, poprzez wydanie decyzji, to ingerencja ta jest możliwa wówczas, gdy jest zgodna z wolą strony. Wadliwie Sąd I instancji zakwalifikował stwierdzone okoliczności faktyczne jako działanie organu z urzędu, taki jest bowiem skutek przyjęcia, że organ nie dysponował wnioskiem stron. Postępowanie w przedmiocie nieważności dotyczyło decyzji wydanej przed czterdziestoma laty. Ocena materiału dowodowego musi uwzględniać tę okoliczność i wymaga wszechstronnego uwzględnienia wszelkich aspektów związanych z jej wydaniem. Niewątpliwie inaczej należałoby ocenić sytuację, w której wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości towarzyszyłby nie tylko brak wniosku o wydanie takiej decyzji, ale również następujący po niej sprzeciw strony, brak akceptacji dla zastosowanej instytucji. W niniejszej sprawie natomiast w decyzji pojawia się powołanie na wniosek jednego z właścicieli. Fakt uzyskania aktu własności ziemi w późniejszym czasie sugeruje, że stan prawny działek pod względem formalnym nie był uregulowany, uzyskanie aktu miesiąc później daje podstawę do przyjęcia, że właściciele podjęli kroki w tym celu, a dopiero potem złożyli pisemne oświadczenie dotyczące przejęcia. Całokształt tych okoliczności, a także fakt, że w styczniu 1975 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Siewierzu wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu gruntów w gminie, dają podstawę do przyjęcia, że preferowanym rozwiązaniem przez właścicieli było jednak zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Potwierdza to fakt, że wydanej decyzji o przejęciu nie zaskarżyli, i co więcej, złożyli pisemne oświadczenie, że właśnie wydania takiej decyzji się domagają. Przyjęcie rażącego naruszenia prawa na tej podstawie, że organ uzyskał pisemny wniosek z datą późniejszą niż decyzja, nie jest uzasadnione. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji winien ocenić udowodnienie określonej okoliczności faktycznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Opisane okoliczności nie dają podstaw do uznania, że organ działał z urzędu i pomimo braku woli ze strony właścicieli takiego właśnie ukształtowania ich sytuacji. Za uprawniony w tej sytuacji należało uznać wniosek Ministra, że decyzja z [...] listopada 1975 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie była decyzją wydaną z urzędu. Za zasadny zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 i 152 p.p.s.a. Nie mógł natomiast zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.g.r. przez błędną wykładnię, albowiem po pierwsze nie określono w skardze kasacyjnej naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, a po drugie Sąd I instancji prawidłowo przedstawił zarówno rozumienie rażącego naruszenia prawa, jak i przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Błąd Sądu nie dotyczył sfery wykładni prawa, ale kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czyli zastosowania prawa. Nie jest też uzasadniony zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest kompletne i zawiera wszystkie elementy pozwalające na rekonstrukcję stanowiska Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. nie poddaje się natomiast analizie, albowiem nie wskazano, która z norm zawartych w tym artykule została naruszona, nie ulega też wątpliwości, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna. Sąd nie powoływał się także na inne kryteria kontroli niż określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., zatem nie mógł naruszyć tego przepisu, jak też przepisu art. 1 § 1 p.u.s.a. Mając powyższe na uwadze, a także uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od D. D. zwrotu kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a. uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania.