I OSK 2559/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 304/16 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 304/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. Z. na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy. Pismem z 17 września 2015 r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) w S. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w S. orzekł o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść aktu notarialnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy, z którego wynikało, że A. Z. nabył od Gminy M. lokal mieszkalny położony w M. przy ul. W. z uwzględnieniem 95 % bonifikaty. Zdaniem organu I instancji spełniona została negatywna przesłanka do wypłaty stronie odprawy mieszkaniowej, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Od powyższej A. Z. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że jakkolwiek literalna wykładnia wskazanej normy nakazywałaby podzielenie stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji, tak w ocenie skarżącego, przy uwzględnieniu okoliczności towarzyszących nabyciu przez skarżącego ww. lokalu od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą, odmowa przyznania odprawy mieszkaniowej godziłaby w cel wskazanej regulacji albowiem powodowałaby odmowę przyznania wskazanego wsparcia dla osoby, która w rzeczywistości wsparcia ze środków publicznych nie otrzymała. Do odwołania załączył obszerną dokumentację na okoliczność poniesionych kosztów w związku z przystosowaniem lokalu do zaspokojenia celów mieszkalnych i bytowych potrzeb swojej rodziny. Zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu uzależnione zostało od sporządzenia stosownej dokumentacji technicznej, uzyskania wymaganych zezwoleń oraz przeprowadzenia gruntownego i kosztownego remontu strychu. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 1 października 2015 r. nastąpiło połączenie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z Agencją Mienia Wojskowego. Prezes Agencji przytoczył art. 21 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 746), "ustawa o zakwaterowaniu". Podniósł, że bezspornym jest, iż A. Z. na podstawie aktu notarialnego (repertorium A numer [...] z dnia [...] września 2002 r.) nabył od Gminy M. lokal mieszkalny położony w M. przy ulicy W. z uwzględnieniem 95 % bonifikaty. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych tego rodzaju okoliczność, tj. nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia - bez względu na datę nabycia takiego lokalu, małżeński ustrój majątkowy między małżonkami w dacie nabycia lokalu, okoliczność, czy lokal ten pozostaje nadal własnością małżonka, czy też nie, a także bez względu na okoliczność, czy małżonek w dacie nabycia lokalu pozostawał w związku małżeńskim z wnioskodawcą, czy też nie - traktowane jest jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu. Prezes Agencji przytoczył art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b ww. ustawy, wskazując, że prawo do wypłaty odprawy mieszkaniowej powstaje co do zasady z dniem zwolnienia z zawodowej służy wojskowej pod warunkiem nabycia uprawnień określonych w przepisach. Prezes Agencji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. W ocenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni, jak i subsumcji art. 21 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 i 9, jak również art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy. Organ podkreślił też, że powołany przepis nie odnosi się do kwestii okresu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Na potrzeby stosowania ww. przepisu istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie podstawowe, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł A. Z.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne przyjęcie, iż zaszły określone w art. 23 ust 9 pkt 1 przesłanki wyłączające prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości zastosowana ulga stanowiła wyłącznie rekompensatę zaangażowanych przez skarżącego środków w przedmiot odrębnej własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na podstawę materialnoprawną decyzji - art. 23 ust. 9 pkt 1 i art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 746 ze zm.). Podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 9 powołanej ustawy, odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień określonych w art. 21 ust. 6 pkt 3, tj. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo zastosował powołane przepisy, gdyż ustalił, iż 12 września 2002 r. A. Z. nabył od Gminy M. lokal mieszkalny położony w M. przy ulicy W. i przy zakupie tego lokalu udzielona została przez Gminę 95 % bonifikata. Zatem na podstawie art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6 ustawy. Na marginesie Sąd ten dodał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu w dacie nabycie przez stronę lokalu przewidywały możliwość wyrównania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową kwoty udzielonej przez jednostki samorządu terytorialnego bonifikaty przy nabyciu lokalu, jeżeli okazałaby się niższa, niż przysługująca osobom uprawnionym do kwater. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 195 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 746) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 21 ust. 6 pkt 3, zawierający negatywną przesłankę przyznania odprawy mieszkaniowej należy rozumieć w ten sposób, że okolicznością wyłączającą prawo do odprawy mieszkaniowej jest sam fakt zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednostką samorządu terytorialnego, w której została udzielona bonifikata niezależnie od tego czy fakt zawarcia takiej umowy (tj. z przyznaną bonifikatą) rzeczywiście łączył się ze skorzystaniem przez podmiot uprawniony do odprawy mieszkaniowej z pomocy publicznej. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowana bonifikata stanowiła wyłącznie rekompensatę zaangażowanych przez skarżącego środków w przedmiot odrębnej własności i nie łączyła się z przyznaniem skarżącemu żadnej pomocy publicznej. Sąd I instancji dokonując wykładni wskazanego wyżej przepisu, poprzestał jedynie na wykładni językowej, zupełnie pomijając cel przywołanego wyżej przepisu; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd ten nie dostrzegł, że organ administracji nie przeprowadził w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie postępowania dowodowego, pomimo przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci dokumentów, zmierzającego do ustalenia czy skarżący, który co prawda formalnie zawarł z jednostką samorządu terytorialnego umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego, w której została mu udzielona bonifikata, faktycznie z pomocy publicznej skorzystał. Organ administracji powinien w szczególności ustalić, że prace adaptacyjne strychu położonego w budynku przy ul. W. w M. zostały wykonane za uprzednim przyzwoleniem i zgodą gminy M., kosztu wykonanych prac, wysokości udzielonej bonifikaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 746 ze zm.), dalej ustaw, w tym art. 23 ust. 9 pkt 1 i art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyznając prawo do zakwaterowania ustawodawca w art. 21 ust. 6 omawianej ustawy określił przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania. Zgodnie z pkt 3 ww. przepisu prawa, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Stosownie do art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy, odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych art. 21 ust. 6, to jest nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nabył w dniu [...] września 2002 r. od Gminy M. lokal mieszkalny położony w M. przy ul. W. oraz, że przy zakupie tego lokalu udzielona została przez Gminę 95 % bonifikata. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. Przepisy prawa będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy są jednoznaczne i, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dla ich prawidłowego zrozumienia wystarczy zastosowanie wykładni językowej. Zgodnie z art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej "skorzystanie z uprawnień w przypadkach określonych w art. 21 ust. 6" oznacza skorzystanie z prawa nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia w związku z czym podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia dotyczące celu bonifikaty, jej wielkości, czy korzyści jaką odniósł skarżący kasacyjnie w związku z nabyciem od Gminy lokalu mieszalnego z bonifikatą, nie mają w sprawie znaczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nieporozumieniem jest traktowanie bonifikaty jako zwrotu nakładów poniesionych na adaptację strychu. Nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia należy traktować jako przeszkodę w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania czy, w tym do wypłaty odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 23 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia w sprawie pozostaje wielkość nakładów poczynionych przez skarżącego kasacyjnie na lokal, który następnie skarżący nabył od Gminy z 95 % bonifikatą. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zastosował właściwy środek określony w p.p.s.a., to jest orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, a zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowiący podstawę poczynionych ustaleń był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mimo tego, że pełnomocnik organu w osobie radcy prawnego sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, z tego względu, że aktach sprawy brak jest dowodu wysłania odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie listem poleconym. Zgodnie z art. 66 p.p.s.a., w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. (§ 1). Doręczenie adresatowi może nastąpić także przez wręczenie mu pisma bezpośrednio w sekretariacie sądu. (§ 2). Przepis § 1 nie dotyczy wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. (§ 3). W tej sytuacji brak było podstaw do zasądzenia na rzecz organu wynagrodzenia dla pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.