I OSK 2572/23

Dnia 4 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2498/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 29 marca 2023 r. I SA/Wa 2498/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie: a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 146 z późn. zm., dalej jako ustawa o komercjalizacji) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organy obu instancji odmówiły Skarżącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Katowicach, obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 834 m2 dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. 45 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniły, że Skarżąca nie wykazała, by posiadała sporne działki 5 grudnia 1990 r., zaś wykazanie przesłanki posiadania gruntu było podstawowe dla możliwości stwierdzenia nabycia jego użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Ponadto organy wskazały, że przedmiotowe działki w dniu 27 października 2000 r. były zajęte pod pas drogi publicznej, co uniemożliwia wydanie decyzji uwłaszczającej w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazała, że w niniejszej sprawie oparto się na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Podkreślić należy w tym miejscu (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), że Skarżąca przedłożyła do akt sprawy wyciąg z ewidencji środków trwałych, sporządzony na dzień 5 grudnia 1990 r. dla działki nr [...] i nr [...] , w którym wskazano, że na ww. działkach znajdują się elementy infrastruktury kolejowej. Jednakże w odpowiedzi na żądanie organu Skarżąca w piśmie z 9 listopada 2021 r. poinformowała, że na przedmiotowej nieruchomości (tj. działkach nr [...] i [...] - powstałych wskutek podziału działek nr [...] i [...] ) nie ma infrastruktury kolejowej oraz nie przedłożyła żadnych dokumentów wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29, dalej "rozporządzenie"), potwierdzających posiadanie przedmiotowych gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r. Natomiast w piśmie z 20 stycznia 2022 r. Skarżąca oświadczyła jedynie, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] zajęte są składnikami czynnej i nieprywatnej infrastruktury kolejowej obejmującej tory stacyjnej linii kolejowej nr 1, urządzenia srk stacyjne w okręgu nastawczym, sieć trakcyjną i oświetlenie zewnętrzne. Nie odniosła się natomiast w żaden sposób do infrastruktury znajdującej się na działkach nr [...] i nr [...]. Ponadto wskazać należy, że przedmiotowe działki (nr [...] oraz [...]) w całości są zajęte drogą publiczną – ul. [...] (co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów sporządzonych według stanu na dzień 19 października 2021 r. dołączone przez Skarżącą do pisma z 20 stycznia 2022 r.) oraz analiza map ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości). Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, organy podjęły dodatkowe działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. i wezwały Skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowych działek. Skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła i jednocześnie wyraźnie oświadczyła, że na przedmiotowych działkach nie znajduje się infrastruktura kolejowa (pismo z 9 listopada 2021 r.). Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Sąd kasacyjny przypomina, że celem potwierdzenia posiadania nieruchomości, co do której wydana miała być decyzja stwierdzająca ustanowienie na niej na rzecz Polskich Kolei Państwowych użytkowania wieczystego, konieczne było przedstawienie jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Dokumenty wymienione w cytowanym przepisie to: 1) odpis z księgi wieczystej, zaświadczenie z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP, 2) wypis z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypis z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczący budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowa najmu, dzierżawy, użyczenia lub inna umowa, 5) decyzja lokalizacyjna, 6) pozwolenie na budowę, 7) dokument poświadczający fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) inne dokumenty potwierdzające realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczące o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takie, jak sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji (a), decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje (b), umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji (c), orzeczenia i protokoły z badania bilansów (d). Stosownie natomiast od ust. 2 cytowanego paragrafu, jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione powyżej, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów przez PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżąca nie twierdziła, że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Przedłożyła jedynie oświadczenie datowane na 9 listopada 2021 r., w którym poinformowała, że na przedmiotowych działkach nie ma infrastruktury kolejowej. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 75 § 1 i 80 k.p.a. W tej sytuacji nie można również uznać, by organy obowiązane były do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i poszukiwania dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 grudnia 2024 r. I OSK 1785/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Skarżąca, jako podmiot inicjujący postępowanie administracyjne, powinna mieć najpełniejszą wiedzę co do tego jakie nieruchomości posiadała, w tym czy są one zabudowane infrastrukturą kolejową. Z tego też powodu to Skarżąca miała realną możliwość przedstawienia dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez Skarżącą obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu uzyskania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W konsekwencji zarzut objęty punktem b.1) petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W związku z powyższym za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. W sprawie ustalono spełnienie jedynie dwóch z wymienionych przesłanek: grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a spółka nie legitymuje się dokumentami o jego przekazaniu w formie przewidzianej przepisami. Nie wykazano natomiast spełnienia trzeciej z przesłanek, związanej z posiadaniem gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na stwierdzenie, że sporne działki pozostawały w posiadaniu Skarżącej 5 grudnia 1990 r. Nie mając podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie znajduje zatem potwierdzenia. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.