I OSK 1785/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 753/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lutego 2020 r. nr DO-II.7610.614.2019.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 753/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: organ) z 20 lutego 2020 r., nr DO-Il.7610.614.2019.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2019 r., nr SN-V.752.47.2019.4 odmawiającą stwierdzenia, że grunt położony w gminie D., oznaczony jako dz. nr [..] pow. 0.2200 ha i dz. nr [..] 0 pow. 0.0020 ha, w obrębie [..], ark. mapy [..], stał się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych (obecnie Polskie Koleje Państwowe S.A.). Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm., dalej: ustawa o komercjalizacji PKP) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29, dalej: rozporządzenie). W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na rozprawie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP przez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej, że sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) tej ustawy; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności nieuwzględnienie faktycznego pozostawania spornej nieruchomości we władaniu PKP S.A. w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz znajdowania się na niej naniesień w postaci rowu odwadniającego, skarpy, podtorza, potwierdzającego przeznaczenia nieruchomości jako infrastruktury kolejowej linii O.-C., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi; 3. naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedstawiony przez skarżącą materiał dowodowy jest wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, iż przedmiotowy grunt był w posiadaniu PKP S.A. w dniu 5 grudnia 1990 r. Na potwierdzenie tej okoliczności w sprawie zostały przedłożone stosowne dowody, w tym m in. oświadczenie z 8 kwietnia 2019 r. oraz wypis z ewidencji środków trwałych, który wskazuje, że na spornej nieruchomości znajduje się rów odwadniający, skarpa oraz podtorze, stanowiące infrastrukturę kolejową, co nie zostało uwzględnione. Jednocześnie uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśniono, że nie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wszechstronny. Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły własne działania "z urzędu" jedynie do wystąpienia do samego wnioskodawcy, błędnie przyjmując, że dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są możliwe do pozyskania tylko u wnioskodawcy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia licznych przepisów procedury administracyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie określono formy naruszenia, lektura zarzutu prowadzi natomiast do wniosku, że jego przedmiotem są kwestie związane z zastosowaniem prawa materialnego, wskazuje na to takie określenie formy naruszenia, jak: "przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej, że sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP". Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego jego zastosowania. Zastosowanie prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Z tego względu w pierwszej kolejności rozpoznaniu muszą podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych. Zarzut podważający ustalenia faktyczne w sprawie i kwestionujący prawidłowość postępowania dowodowego dotyczy łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Nie jest prawdą, że w sprawie pominięto stan zagospodarowania nieruchomości. Stan ten został opisany. Problemem jest natomiast to, że spółka przedłożyła m.in. wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z 13 lutego 2019 r., wydruk z księgi wieczystej z 8 kwietnia 2019 r., wypis z ewidencji środków trwałych dotyczący dz. nr [..] i [..], a także oświadczenie z 8 kwietnia 2019 r. Dyrektora Oddziału i Zastępcy Dyrektora Oddziału ds. Eksploatacji, że grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. był w posiadaniu PKP. W tej sytuacji organ wystąpił do skarżącej o przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie przedmiotowych działek w dacie 5 grudnia 1990 r., tj. wypisów i wyrysów z mapy ewidencyjnej wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., według stanu na ten sam dzień wypisów z ewidencji środków trwałych wraz z informacją, kiedy znajdujące się na nich urządzenia infrastruktury kolejowej zostały wybudowane oraz czy linia jest linią kolejową czynną (lub kiedy został zaprzestany ruch kolejowy). Z uwagi na brak odpowiedzi, pismem z 31 lipca 2019 r. Wojewoda ponowił wezwanie i wskazał, że w przypadku braku odpowiedzi zostanie wydana decyzja na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu. Również to pismo pozostało bez odpowiedzi. Na tej podstawie Sąd I instancji podzielił stanowisko, że o posiadaniu gruntu i istnieniu linii kolejowej w dniu w dniu 5 grudnia 1990 r. nie świadczy ani znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 13 lutego 2019 r., ani też wyrys z mapy ewidencyjnej z 13 lutego 2019 r. Dokumentacja ta wskazuje jedynie, że w dacie jej sporządzenia (nie zaś w dniu 5 grudnia 1990 r.), przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren kolejowy. Z kolei załączony do akt sprawy wykaz środków trwałych znajdujących się na przedmiotowych działkach wskazuje, że na nieruchomości jest skarpa, podtorze oraz rów odwadniający, jednakże brak jest dokładnych informacji, czy ww. urządzenia infrastruktury kolejowej stanowią część czynnej linii kolejowej, jak też brak jest informacji o dacie ich wybudowania. Dodatkowo, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wspomnianego wyżej wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, wykaz ten nie został sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, czy infrastruktura kolejowa znajdowała się na przedmiotowych działkach także w ww. dacie. Sąd podzielił w konsekwencji stanowisko, że przy braku jakiegokolwiek dowodu na istnienie infrastruktury kolejowej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., przedłożone do akt sprawy oświadczenia pracowników skarżącej, tj. podmiotu bezpośrednio zainteresowanego wynikiem sprawy, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy grunt zajęty był w dniu 5 grudnia 1990 r. pod linię kolejową oraz pozostawał w posiadaniu skarżącej. Sąd I instancji dostrzegł, że organy podjęły czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. i wystąpiły do skarżącej o przedstawienie dokumentów geodezyjnych wskazujących na przebieg linii kolejowej przez przedmiotowe działki w ww. dacie, wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na działkach wraz z datą ich budowy, sporządzonego według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a także wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., oraz o wskazanie, czy linia kolejowa na gruncie będącym przedmiotem uwłaszczenia jest linią kolejową czynną. Wezwania te pozostały jednak bez odpowiedzi. W tym stanie faktycznym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania regulujących postępowanie wyjaśniające nie są skuteczne. Jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Sąd I instancji zasadnie uznał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP w znacznej mierze spoczywać powinien na stronie wnioskującej o uwłaszczenie. Inicjatorka postępowania powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez skarżącą kasacyjnie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Sąd poddał ocenie działanie organów wskazując, że organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącą Spółkę do wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, przedstawienia właściwych dokumentów potwierdzających posiadanie spornego gruntu na datę 5 grudnia 1990 r., jednak skarżąca na wezwania te nie udzieliła odpowiedzi. Tymczasem to obowiązkiem skarżącej było staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości posiadanie gruntu. Skoro wezwania te pozostały bez odpowiedzi, prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że organy zrealizowały obowiązek podjęcia czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego, nie są natomiast zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), a materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Prawidłowo i zgodnie z art. 80 k.p.a. oceniono też dowód z oświadczeń pracowników spółki. Dowód z zeznań świadków dotyczy ich wiedzy o stanie faktycznym. Mając na uwadze upływ czasu, oświadczenie, dla swej wiarygodności, powinno wskazywać źródło wiedzy zeznających o stanie faktycznym, nie chodzi wszak o złożenie oświadczenia woli, lecz wiedzy. Przedłożone oświadczenia są lakoniczne i w żaden sposób nie określają, na jakiej podstawie składające je osoby powzięły wiedzę o stanie faktycznym przedmiotowego gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. W konsekwencji nie doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. W sprawie ustalono spełnienie jedynie dwóch z wymienionych przesłanek: grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a spółka nie legitymuje się dokumentami o jego przekazaniu w formie przewidzianej przepisami. Nie wykazano natomiast spełnienia trzeciej z przesłanek, związanej z posiadaniem gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., skoro wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie dotyczyły stanu faktycznego z roku 2019 r. W tej sytuacji nie było podstaw do wydania decyzji orzekającej o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu. Nie mając podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie znajduje zatem potwierdzenia. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a Nie znajduje potwierdzenia zarzut, jakoby uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawierało odniesienia do zarzutów skargi, Sąd I instancji uczynił to w koniecznym zakresie. Uzasadnienie zarzutu ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, nie indywidualizując i nie wskazując na ani jeden przykład zarzutu, który został zignorowany przez Sąd I instancji. Kwestia, czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji realizuje to wymaganie, zawierając stanowisko odnośnie stany faktycznego, Sąd I instancji zaakceptował zebrany materiał dowodowy i jego ocenę dokonana przez organy. Uzasadnienie wyroku zawiera też wszystkie wymagane przepisem elementy i pozwala na kontrolę instancyjną wyroku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.