I OSK 2576/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 12/17 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 12/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. (skarżący) na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg kierowanych przeciwko niemu jako osobie prywatnej i jako pełniącemu funkcję PINB w [...] w latach 2013-2015. Organowi zarzucił w niej naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.), dalej "u.d.i.p.". W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o zobowiązanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2016 r. w sposób przewidziany prawem, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że pismem z [...] września 2016 r. organ odmówił mu udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, jednak odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji. Następnie pismem z [...] października 2016 r. skarżący odwołał się od pisma ŚWINB z [...] września 2016 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że pismo ŚWINB z [...] września 2016 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, że uznanie przez organ złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej za tożsamy z uprzednio złożonym wnioskiem nie zwalnia go z obowiązku wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. W jego opinii organ nie ma prawa do odmowy wszczęcia postępowania, bądź odmowy wydania decyzji powołując się na tożsamość wniosku z wnioskiem uprzednio złożonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że na wniosek z [...] września 2016 r. organ odpowiedział pismem z [...] września 2016 r. Odpowiedź ta podtrzymywała stanowisko wyrażone w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie. Wystosowaną do skarżącego odpowiedź na wniosek organ poprzedził ustaleniami, z których wynikało, że skarżący [...] maja 2016 r. złożył podobny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg i wniosków skierowanych przeciwko niemu zarówno jako osobie prywatnej, jak i jako pełniącemu funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] za cały okres w jakim sprawował funkcje PINB w [...]. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. ŚWINB odmówił udostępnienia informacji publicznej, argumentując swoją odmowę faktem, iż udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania zachowanych od 2004 r., tj. od czasu kiedy objął on funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], rejestrów skarg, a następnie fizycznego odnalezienia akt spraw skargowych obejmujących okres 11 lat, z których większa część znajduje się w archiwum. Organ wskazał również w decyzji, że konieczna byłaby również analiza akt spraw prowadzonych przez ten okres w trybie odwoławczym, bowiem część skarg była rozpatrywana w toku postępowania a także akt spraw prowadzonych w ramach postępowań nadzwyczajnych oraz akt spraw dotyczących przekazania złożonych skarg organom właściwym do ich rozpatrzenia, co wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania rejestrów poczty przychodzącej, a następnie fizycznego przeglądania akt poszczególnych spraw. Organ podał, że działanie takie byłoby czasochłonne i absorbowało co najmniej kilka osób a w efekcie mogłoby doprowadzić do sparaliżowania pracy urzędu. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję ŚWINB z [...] czerwca 2015 r. w mocy. Decyzje [...] sierpnia 2015 r. i z [...] czerwca 2015 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1649/15 ze względu na nie dość wyczerpujące uzasadnienie decyzji tutejszego organu. W wyniku zapadłego orzeczenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniając w obszerny i wyczerpujący sposób swoje stanowisko, zaś strona nie złożyła od tej decyzji odwołania. Powyższy stan faktyczny zdaniem organu uzasadnia twierdzenie, że pismem z dnia [...] września 2016 r. - stanowiącym w ocenie ŚWINB w istocie polemikę z decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] – skarżący wniósł ponownie o udzielenie informacji publicznej z zakresie rozpatrzonym ostateczną decyzją ŚWINB. Zatem, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ Śląski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji skarżącemu z tym, poprzedni wniosek nie określał ram czasowych żądania. Przedstawiona argumentacja w ocenie organu przesądza o tym, że nie pozostaje on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że organ, ustosunkował się do wniosku strony z [...] września 2016 r, odpowiadając na wniosek pismem z [...] września 2016 r., zatem nie pozostawał w bezczynności. Wskazał, że odmawiając udzielenia informacji organ istotnie zawarł to stanowisko w piśmie, a nie w decyzji odmawiającej załatwienie wniosku w części już rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie wyjaśnił, że w piśmie tym organ zawarł wszystkie elementy, które wpłynęły na taką decyzję. Wyjaśnił, że działanie organu co do motywów i podstaw nie jest poddane kontroli w tejże sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] września 2016 r. Zaznaczył, że forma prawna w jakiej organ wyraził stanowisko, mimo wątpliwości co do jej nazwania przez organ czy kształtu poddana została kontroli instancyjnej przez organ drugoinstancyjny. Natomiast skarżący stanowiska organu drugiej instancji wyrażonego w postanowieniu z [...] listopada 2016 r., nr [...] nie kwestionował. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Odpowiedź ta udzielona została w piśmie, które nie przybrało formy decyzji, natomiast negując je skarżący wniósł od niego odwołanie [...] października 2016 r., w którym wskazał, że stanowi ono środek zaskarżenia od decyzji ŚWINB z [...] września 2016 r. Ponadto wnosząc środek zaskarżenia skarżący zachował właściwy tryb do jego wniesienia. Skarżący nie zakwestionował natomiast postanowienia GINB z [...] listopada 2016 r. Zdaniem Sądu w zaistniałych okolicznościach nie można przyjąć, że organ pozostał bezczynny. Ponadto pismo z [...] września 2016 r. poddane zostało co do formy i sposobu załatwienia wniosku kontroli instancyjnej i nie zaskarżone do sądu administracyjnego, zatem rozstrzygniecie w tym przedmiocie jest ostateczne. Sąd podkreślił, że o charakterze czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść. Wskazał, że akt administracyjny zawierać musi: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu, zatem pismo z [...] września 2016 r. może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W ocenie Sądu I instancji okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z [...] września 2016 r., a następnie wskutek odwołania się od niego do GINB wydania postanowienia z [...] listopada 2016 r. - powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj.: art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez uznanie, że pismo z [...] września 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, pomimo że organy przyjęły, że pismo to nie jest decyzją, a zatem organ naruszył ww. przepis wskazujący na bezwzględną konieczność wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z czym pozostaje w stanie bezczynności; - naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy z uwagi na brak wydania przez organ administracji stosownej decyzji, co zostało potwierdzone przez oba organy, będąc do tego zobligowanym skarga winna zostać uwzględniona w całości. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd błędnie uznał, że w odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] września 2016 r. stanowi decyzję stosowanie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał przy tym na treść pisma ŚWINB z [...] października 2016 r. skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wyraźnie wskazuje on, że nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji lecz odpowiedział pismem z [...] września 2016 r., w którym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W ocenie skarżącego o tym, że pismo z [...] września 2016 r. nie stanowi decyzji świadczy również treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. Skoro zatem organy same przyznały, że pismo z [...] września 2016 r. nie jest decyzją to nieuprawnione są, w ocenie skarżącego, przeciwne twierdzenia Sądu pierwszej Instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy mam do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zatem bezczynność organu w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej, występuje gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Podkreślić należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, zam. w ONSA z 1988 r., nr 1, poz. 13, także wyrok z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 358/17, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] września 2016 r. pismem z [...] września 2016 r. Od pisma tego skarżący złożył odwołanie, które zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Jak więc słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie sposób w zaistniałej sytuacji przyjąć, że organ pozostawał w przedmiotowej sprawie bezczynny. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. okazał się chybiony. Jak już wcześniej wyjaśniono przedmiotem niniejszego sporu jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku. Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że pismo z [...] września 2016 r. stanowiło decyzję, podczas gdy same organy wskazują, że pismo to nie stanowi decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny pismo z [...] września 2016 r. zawiera cechy konstytutywne aktu administracyjnego: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Mając na uwadze również, że o charakterze czynności decyduje jej merytoryczna treść nie zaś forma. Podkreślenia ponadto wymaga, że przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia, gdyż odpowiedź organu stanowiła przedstawienie skarżącemu faktów - informacji o tożsamości wniosków oraz o wcześniejszym wydaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. przypomnieć należy, że orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. W świetle powyższego wskazać należy, że zarzut ten został poprawnie skonstruowany jednak mimo tego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżący kasacyjnie upatrywał bowiem naruszenia tego przepisu wskazując na błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący stwierdził, że z uwagi na wskazanie przez organy, że odpowiedź z [...] września 2016 r. stanowi pismo a nie decyzję nie sposób przyjąć, że ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji są prawidłowe. Skoro natomiast jak wyjaśniono wyżej organ nie pozostawał w bezczynności a pismo z [...] września 2016 r. spełnia wymogi formalne aktu administracyjnego zarzut ten nie mógł okazać się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.