I OSK 2595/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B., J.B. i B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 379/15 w sprawie ze skargi S.B., J.B. i B.B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 379/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B., J. B. i B. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 i § 2 Kka, o odmowie wszczęcia - na wniosek B. B., J. B. i S. B. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę J., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] T., zajętej pod część drogi publicznej nr [...] w T. Organ stwierdził, że osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), potwierdzającej przejście z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie dysponowały nigdy żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie mają one interesu prawnego, aby żądać stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Okoliczność, że toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla uznania, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny. Oddalając skargę wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podnoszona przez skarżących okoliczność zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, bez wcześniejszego uzyskania potwierdzającego ten fakt orzeczenia sądu powszechnego, nie daje podstaw do przyjęcia, że są oni stroną postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Również okoliczności faktyczne, dotyczące korzystania z nieruchomości, nie mają znaczenia dla oceny, czy stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, czy też nie. Do czasu udowodnienia przez skarżących nabycia praw do przedmiotowej nieruchomości, w drodze orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego zasiedzenie, brak jest podstaw do traktowania skarżących, jako strony postępowania administracyjnego dotyczącego tej nieruchomości, w rozumieniu art. 28 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie wykazali się interesem prawnym do przedmiotowej działki. Skoro zatem skarżący nie wykazali, że są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, to decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku S. B., J. B. i B. B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.: - art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nieprzyznanie skarżącym przymiotu strony pomimo wykazania przez nich interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 w zw. z art. 106 art. i 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organów obu instancji i w konsekwencji oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący przedłożyli do akt sprawy dokumentację niezbicie wskazującą, że byli i są w posiadaniu części przedmiotowej nieruchomości działki nr [...] nieurządzonej, będącej terenem leśnym zarośniętym drzewami, na którym to nigdy nie urządzono drogi. Decyzja Wojewody z dnia [...] października 2012 r. jest rażąco błędna, a odmowa przyznania skarżącym prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności ma tylko i wyłącznie na celu usankcjonowanie decyzji będącej bublem prawnym, uznającym las za urządzoną drogę. Obecnie skarżący, a uprzednio ich poprzednicy prawni, obejmując w posiadanie samoistne rzekomą drogę, w rzeczywistości będącą starym dużym lasem, posiadali ją od co najmniej kilkudziesięciu lat. Powołaną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] wydał dopiero, gdy przed Sądem Rejonowym w L. zawisła sprawa o zasiedzenie części działki nr [...] rozpoznawana pod sygn. I Ns 702/09. W ocenie skarżących w ten sposób las stał się urządzoną drogą na potrzeby uniemożliwienia zasiedzenia działki nr [...]. Taki sposób nabywania nieruchomości narusza podstawowe zasady działania Państwa i nie może być przez organy Państwa chroniony. Jest to czysta postać bezprawia i dbania przez organy Państwa o interesy prywatne. Działanie takie podważa zaufanie do organów państwowych. Nieruchomość ta – w ocenie skarżących - została zwyczajnie zagrabiona przez Gminę z naruszeniem praw osób, które ją posiadają od 40 lat, a z upływem terminu 20-letniego nabyły jej własność poprzez zasiedzenie. Skarżący B. i J. B. zostali przy tym uznani na stronę w sprawie wycinki drzew dokonanej przez Gminę J. na tej samej działce. Prawo do bycia stroną w sprawie o wycinkę drzew zostało wywiedzione z długiego samoistnego posiadania tej działki oraz faktu, że strony są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a więc decyzja o wycince drzew dotyczy ich interesu prawnego. W przedmiocie uznania za stronę postępowania administracyjnego osoby będącej długotrwałym samoistnym posiadaczem nieruchomości wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 916/06, wskazując, że: "Podmiotem mającym interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może być także wieloletni posiadacz samoistny nieruchomości sąsiedniej, który poczynił na nią nakłady i która stanowi jedną całość gospodarczą i faktyczną z inną nieruchomością z nią sąsiadującą, która jest jego własnością, zwłaszcza w sytuacji, kiedy jest stroną toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia jej własności na podstawie art. 172 kc." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił niewykazanie przez skarżących posiadania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. W rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący upatrują swojego interesu prawnego w długoletnim posiadaniu nieruchomości i nabyciu jej własności w drodze zasiedzenia, o potwierdzenie którego wystąpili do sądu powszechnego. Sąd nie wydał jednak dotychczas postanowienia o nabyciu przez skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia, dlatego brak jest obecnie dokumentu potwierdzającego przysługiwanie skarżącym takiego prawa. Przysługiwanie zaś prawa własności do nieruchomości nie wynika z oświadczenia, lecz musi być udokumentowane w sposób przewidziany prawem. Z tego względu, nawet długoletnie posiadanie nieruchomości samo przez się nie jest stanem prawnym, lecz jedynie stanem faktycznym, świadczącym o przysługiwaniu skarżącym co najwyżej interesu faktycznego, który nie mieści się w pojęciu interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny odwołuje się bowiem do sfery przysługujących praw, których skarżący dotychczas nie wykazali stosownym dokumentem. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest przysługiwanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym mającym być wszczętym wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., która nie dotyczy – wskazanej w skardze kasacyjnej - kwestii wycinki drzew, dlatego okoliczność uznania skarżących za strony postępowania w sprawie wycinki drzew nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.