I OSK 2599/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2071/15 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu ponadnormatywnego czasu służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2071/15, oddalił skargę L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu ponadnormatywnego czasu służby. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący L. K. 17 lipca 2015 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby czas wolny od służby. W odpowiedzi organ poinformował skarżącego o wypracowanych przez niego nadgodzinach przed dniem 23 sierpnia 2005 r. i po tym dniu oraz wskazał datę i kwotę przekazanych na konto należności, a także poinformował o braku podstaw do wypłaty nadgodzin wypracowanych przed 23 sierpnia 2005 r. Następnie skarżący wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił wypłaty żądanego świadczenia pieniężnego wskazując, że skarżący ostatecznie został zwolniony ze służby w dniu 31 lipca 2015 r. Komendant przytoczył art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. Ponadto wskazał, że skoro na mocy art. 23 ust. 1 tej ustawy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej przysługuje za służbę pełnioną po dniu wejścia w życie tejże ustawy, to bezspornym jest, iż za okres przed tą datą prawo to funkcjonariuszowi nie przysługiwało. Stąd brak jest podstaw do wypłaty powyższego ekwiwalentu za okres służby do 24 sierpnia 2005 r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją oraz podniósł, że w sprawie błędnie przyjęto datę zwolnienia go ze służby. Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2015 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podkreślił, że skoro przedmiotem żądania jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby wypracowany przed 24 sierpnia 2005 r., to data zwolnienia skarżącego ze służby nie ma istotnego znaczenia. Rozstrzygnięcie roszczenia skarżącego związane jest natomiast z art. 23 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z art. 26 pkt 1 ustawy zawierającego przepisy przejściowe wynika natomiast, że art. 1 pkt 36 (dotyczący art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu przyznającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, ale jednocześnie ograniczającego wypłatę do okresu nie dłuższego niż ostatnie 3 lata wobec daty zwolnienia ze służby) i art. 23 wszedł w życie z 24 czerwca 2005 r. Z kolei 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), której przepis art. 2 zmienił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz uchylił art.118 ust. 2a ustawy o Straży Granicznej ograniczający do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. Jak wyjaśnił organ, ustawa z 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że do projektu wprowadzono jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Obradujące komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Reasumując, zdaniem organu odwoławczego rezygnowanie przez ustawodawcę z występującego w art. 118 ust. 2 ww. ustawy ograniczenia wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata, nie spowodowało przyznania prawa do ekwiwalentu "za nadgodziny" wypracowane przed 24 sierpnia 2005 r. gdyż nie było to intencją ustawodawcy, a nadto przed tym dniem funkcjonariuszom Straży Granicznej (a także innych służb) nie przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby (czy ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy dodatkowe). W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił: I. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji wobec pozbawienia skarżącego (tj. wydania decyzji organu I instancji przed doręczeniem pisma przyznającego stronie prawa, tj. 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia uwag, wniosków dowodowych), możliwości czynnego udziału w sprawie przed wydaniem decyzji I instancji, zagwarantowanego treścią art. 10 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie art. 75 § 2 k.p.a., który to przepis umożliwia odebranie od strony oświadczenia o mocy wręcz wiążącej dla organu o fundamentalnym znaczeniu dowodowym, zaś wywody poczynione przez organ II instancji mają służyć utrzymaniu regulacji wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego jako prawa pozornego, w niniejszej sprawie doszło do niewątpliwie skrajnie rażącego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przez niezastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1351) obowiązującym od 5 grudnia 2013 r. i utrzymaniu, co wynika z treści uzasadnienia decyzji obu instancji, że w dniu odejścia skarżącego ze służby obowiązywał art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu przed ww. nowelizacją tego przepisu; IV. błędne przyjęcie, przez organy obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przed datą 24 sierpnia 2005 r., w sytuacji gdy z treści przepisu art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej wprost wynika, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9 - 11 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 ww. ustawy bez wskazania żadnych ograniczeń czasowych; V. wadliwe przyjęcie przez organy obu instancji, że stanem prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do którego należy odnieść treść przepisu art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1351) jest okres, w jakim wypracowane zostały przez skarżącego ponadnormatywne godziny czasu służby, w sytuacji gdy zdarzeniem tym jest moment zwolnienia ze służby skarżącego w dniu 31 lipca 2015 r. (organ I instancji przyjął inną datę), albowiem prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 ww. ustawy aktualizuje się z chwilą rozwiązania stosunku służby z funkcjonariuszem i w świetle treści przepisu art. 118 ww. ustawy brak jest jakichkolwiek ograniczeń czasowych dotyczących wypracowanych wcześniej godzin ponadnormatywnego czasu służby, za które należy się ekwiwalent pieniężny; VI. błędne uznanie organu II instancji, iż organ I instancji zamiast wskazywać § 4 pkt 2 rozporządzenia jako drugą podstawę zaskarżonej decyzji powinien poprzestać na wskazaniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. - gdyż w pierwszej kolejności wskazuje się przepisy ustawy, a dopiero w razie w ich braku przepisy rozporządzenia, co stanowi oczywiste nieporozumienie - i jest sprzeczne z treścią art. 92 Konstytucji RP - bowiem bez przepisów ustawowych (upoważnienia ustawowego) żaden przepis rozporządzenia nie może zostać wydany, co można tłumaczyć jedynie elementarną nieznajomością organu II instancji porządku prawnego i jego struktury. W zaskarżonym wyroku, oddalającym skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r. Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organu, że skarżący nie może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym pełnioną do 23 sierpnia 2005 r. Z mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r., a przepis ten nadal obowiązuje i nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed tą datą. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł L. K. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 12 Konstytucji, a także art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Zdaniem skarżącego w sprawie błędnie przyjęto, że nie może on skutecznie domagać się wypłaty ekwiwalentu za służbę pełnioną w wymiarze ponadnormatywnym do dnia 23 sierpnia 2005 r. Podkreślił, że przepis art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu z daty zwolnienia skarżącego, tj. 31 lipca 2015 r., nie przewidywał żadnych ograniczeń czasowych dotyczących wypracowanych wcześniej godzin ponadnormatywnego czasu pracy, za które należy się ekwiwalent pieniężny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej ze wskazanych podstaw, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 90, poz. 757) w zw. z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 1402). Sąd ten stwierdził bowiem, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej – z tytułu pełnienia służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 tej ustawy, przysługuje dopiero za służbę pełnioną od dnia 24 sierpnia 2005 r. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Podstawę prawną żądania skarżącego stanowił art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9-11 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma fakt, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby funkcjonariusze Straży Granicznej uzyskali dopiero z dniem 24 sierpnia 2005 r. na mocy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr. 90, poz. 757). Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie zastosował prawo materialne, dokonując przy tym prawidłowej wykładni zarówno art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., jak i art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej stwierdzając, że wprawdzie w dniu zwolnienia skarżącego ze służby art. 118 ust. 2 przewidywał już uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny, to jednak w odniesieniu do służby w wymiarze przekraczającym ustawowe normy pełnionej przez skarżącego przed dniem 24 sierpnia 2005 r., brak było podstaw do żądania wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu. Zgodnie bowiem z wyraźną treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. uprawnienie to przysługuje wyłącznie za służbę pełnioną po dniu 24 sierpnia 2005 r. i tylko za służbę pełnioną po tej dacie skarżącemu przysługiwał przedmiotowy ekwiwalent. Następstwem tego zapisu jest także treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. nr 186, poz. 1560), który stanowi, że przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 83/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ocenę zasadności roszczenia skarżącego nie może mieć też wpływu nowelizacja art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która zniosła ograniczenie, stosownie do którego ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje nie więcej niż za ostatnie 3 lata. Niezależnie bowiem od brzmienia art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej brak jest podstaw do żądania wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby przed dniem 24 sierpnia 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 1679/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.