I OSK 2619/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 143/12 w sprawie ze skargi B. D., J. B., E. D., W. B., L. C. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji dróg wewnętrznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Gminy S. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 143/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. D., J. B., E. D., W. B., L. C. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie likwidacji dróg wewnętrznych. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. sprawie likwidacji dróg wewnętrznych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy S. zaopiniowała pozytywnie likwidację dróg wewnętrznych położonych w obrębie wsi S., oznaczonych geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki: numer 82/4 o powierzchni 0,06 ha, numer 85/1 o powierzchni 0,15 ha, numer 85/2, o powierzchni 0,33 ha. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy S. wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości położonych w obrębie wsi S. oznaczonych geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki: numer 82/4 o powierzchni 0,06 ha, numer 85/1 o powierzchni 0,15 ha, numer 85/2, o powierzchni 0,33 ha. Mieszkańcy w osobach: B. D., J. B., E. D., W. B., L. C. (dalej: skarżący), pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. wezwali Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie likwidacji dróg wewnętrznych oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. W uzasadnieniu podnieśli, że w przedmiotowej sprawie został naruszony ich interes prawny, ponieważ została przeznaczona do sprzedaży droga wewnętrzna stanowiąca dojazd do ich gruntów rolnych. W dniu [...] stycznia 2012 r. w uchwale Nr [...] Rada Gminy S. uznała za bezzasadne wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odmówiła uchylenia przedmiotowych uchwał, w tym uchwały o likwidacji dróg wewnętrznych. B. D., J. B., E. D., W. B., L. C., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie likwidacji dróg wewnętrznych oraz na uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, zarzucając tym uchwałom rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedmiotowe uchwały uniemożliwiają korzystanie z drogi wewnętrznej łączącej ich miejsce zamieszkania z gruntami rolnymi stanowiącymi ich własność. W odpowiedzi na skargę – jednobrzmiącej do obu uchwał – wskazano między innymi, że samo pozytywne zaopiniowane przez Radę Gminy w S. likwidacji drogi nie może być uznane za naruszenie normy prawnej kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę, tym bardziej, że po wszczęciu procedury likwidacyjnej będą między innymi badane możliwości prawne i faktyczne likwidacji objętych uchwałą dróg oraz zapewniona możliwość uczestnictwa podmiotom zainteresowanym w procedurze likwidacji realizowanej w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także wyrażenie zgody na sprzedaż gruntów objętych uchwałą nie narusza żadnego interesu skarżących, nie przesądza bowiem kwestii istnienia i korzystania z dróg. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 143/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wskazując, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący – zdaniem Sądu – nie wykazali istnienia prawnomaterialnego związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Sąd wskazał, że do gminy jako właściciela terenu oznaczonego jako działka nr ewid. 82/4, 85/1, 85/2 należy zarządzanie przedmiotowymi drogami wewnętrznymi. Natomiast przepisy ustawy o drogach publicznych – odnośnie drogi wewnętrznej – nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystających z takiej drogi dla przejazdu do innej miejscowości, czy na tereny rolne. Jedynie, zgodnie, z art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Sąd zauważył ponadto, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie opinii w przedmiocie likwidacji dróg. Uchwała nie przesądza zatem o ich likwidacji, wyraża jedynie stanowisko w przedmiocie zdarzenia mającego ewentualne nastąpić w przyszłości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2012r. skargę kasacyjną złożyła J. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy S. w przedmiocie likwidacji dróg wewnętrznych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 15 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 16, 32, 116 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), polegającą na wydaniu aktu prawa miejscowego godzącego w dobro skarżących, poprzez przyjęcie, że powołane przepisy nie odnoszą się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący; 2) przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała naruszyła prawem chroniony interes każdego ze skarżących (członków wspólnoty), pozbawiając każdego ze skarżących dojazdu do ich pól uprawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zostały wyjaśnione okoliczności, czy został naruszony interes prawny i uprawnienie skarżących, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. podtrzymując dotychczasową argumentacją oraz zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Badając wniesiony środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny oprócz stwierdzenia, czy odpowiada on wymaganiom formalnym, przewidzianym w przepisach art. 175, 176 i 177 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy). Wniesienie skargi przez stronę stanowi warunek jej dopuszczalności. Niespełnienie tego warunku nie oznacza jednakże, że taka skarga podlega odrzuceniu, gdy podmiot niebędący w istocie stroną został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, brał udział w postępowaniu jako strona i skorzystał z prawa do żądania sporządzenia uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu odwoławczym uprawniony jest do badania, czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną legitymuje się interesem prawnym. Oznacza to, że wnoszący skargę musi wywodzić swe prawo do poddania wyroku kontroli instancyjnej z normy prawa materialnego, bądź też z przepisów o postępowaniu. Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, na co zasadnie zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także między innymi w wyrokach: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Skarżąca kasacyjnie podważając legalność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. wyrażającej zgodę na likwidację dróg wewnętrznych, naruszenia swego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu jej dojazdu do pól uprawnych. Stwierdzić jednakże należy, iż tak skonkretyzowany interes prawny i jego naruszenie, istnieje wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącej kasacyjnie i wyrażanego przez nią poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą, nie znajduje natomiast pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, iż zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej kasacyjnie. Trafnie też zauważył, że stanowi ona etap przygotowawczy i poprzedzający czynność cywilnoprawną likwidacji dróg wewnętrznych, ale sama czynnością o takim charakterze nie jest. Podkreślić przy tym należy, że decydowanie o tym, które drogi mają pozostać niezmienione, a co do której gmina ma takie drogi zlikwidować, ma wszelkie cechy wykonywania przez gminę zadań publicznych, polegających na gospodarowaniu mieniem komunalnym, a tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić jednakże należy, że przepis ten, wskazujący na zadania własne gminy polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, określa jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny w tym sensie, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. W niniejszej sprawie takie zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej mogło polegać na tym, że – po złożeniu stosownego wniosku – rolnicy, którzy uznali, że zostali pozbawieni dojazdu do swoich pól uprawnych mogliby taki dojazd zyskać poprzez drogę gminną. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie wnioski zostały złożone. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na brak legitymacji skargowej wnoszących skargę, w tym J. B., która złożyła niniejszą skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli w sposób zgodny z prawem, zaś zakres badania legalności uchwały wyznaczył w tym konkretnym przypadku, wynikający z przepisów prawa materialnego, brak legitymacji materialnoprawnej skarżących (w tym skarżącej kasacyjnie). Błędnie zatem skarga kasacyjna powołuje jako naruszone przepisy art. 7 ust. 1 pkt 15 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jak również art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy Konstytucji RP. Tym samym uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.