I OSK 2639/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Poznaniu na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2564/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z 7 czerwca 2013 r., nr [...]. Decyzjami tymi, działając z wniosku z 11 kwietnia 2012 r. [...] i Księgarni Św. Wojciecha, Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. nr [...], którą orzeczono, że decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] stycznia 1994 r. nr [...] o nabyciu przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego przy ul. K. i odpłatnym nabyciu budynku została wydana z naruszeniem prawa w części dot. hipoteki [...] i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2006 r. Minister uzasadnił tym, że zasadnie uznano, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody z [...] stycznia 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem umową z 11 kwietnia 2001 r. (akt not. rep. A. Nr [...]) przeniesiona została własność ww. nieruchomości na "[...]" S.A. w Warszawie, zaś uchwałą Nr 1 z 29 listopada 2003 r. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki "[...]" S.A. w organizacji wyrażono zgodę na plan podziału Spółki "[...]" i przeniesienie części jej majątku nieruchomości przy ul. K. na nowo założoną Spółkę, a prawo ujawniono w księdze wieczystej. Takie przeniesienie prawa na inny podmiot, aniżeli uwłaszczony może ocenić tylko sąd powszechny, zatem jest to nieodwracalny skutek prawny – stwierdził Minister. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] podnosiła, że w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej toczyło się postępowanie o przyznanie prawa do gruntu z wniosku b. właścicieli, a nadto, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą tylko sytuacji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., a nie decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, przy tym nieodwracalne skutki ma wywołać decyzja, a nie akty lub czynności mające miejsce po jej wydaniu. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: w utrwalonym orzecznictwie pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego wiąże się od lat z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa, bądź nastąpiła zmiana stanu prawnego w wyniku czego wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 (OSN 1992, nr 12, poz. 211) Sąd Najwyższy zawarł wskazania co do wykładni tego pojęcia oraz przyjął, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto nadto stanowisko, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem na podstawie umowy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o przeniesieniu przedsiębiorstwa uwłaszczona nieruchomość została przeniesiona na rzecz "[...]" S.A. w Warszawie, a następnie na podstawie uchwały nr 1 z dnia 29 listopada 2003 r. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki "[...]" S.A. w organizacji zs. w Warszawie wyrażono zgodę na plan podziału "[...]" S.A. przez przeniesienie części majątku tej spółki na spółkę "[...]" S.A. w organizacji w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., poprzez przeniesienie zorganizowanej części majątku spółki "[...]" S.A. jako "spółki dzielonej", na spółkę "[...]" S.A., jako spółkę "nowo zawiązaną". Prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu spółki "[...]" S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Słusznie zatem stwierdzono w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., że nabycie przez "[...]" S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu stanowi nieodwracalny skutek prawny, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Sąd uznał też, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy tylko wad kwalifikowanych wymienionych w przepisach art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera bowiem dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tylko pierwszą z nich, to jest upływ 10 letniego terminu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia ustawodawca powiązał z przepisami art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] i Księgarnia Św. Wojciecha Sp. z o.o. w Poznaniu, prawidłowo reprezentowana, domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na błędnym przyjęciu, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. jest zgodna z prawem, podczas gdy w decyzji tej nie orzeczono nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 roku, mimo że ww. decyzja Wojewody Warszawskiego obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a także, mimo że spełniły przesłanki stwierdzenia jej nieważności, 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1–3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r., poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem użytkowania wieczystego mogły się stać wyłącznie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, 3) art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że były właściciel, który w związku z tym, że jego nieruchomość znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, pozbawiony został prawa własności nieruchomości, nie zasługuje na ochronę prawną. Odpowiadając na skargę "[...]" S.A. w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony przez [...] w Poznaniu, nie naruszył przepisów wskazanych w podstawach skargi. Prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek zbadać czy oceniana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zatem czy w sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne, ale także czy nie wystąpiły skutki wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., zatem czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie niniejszej, jeżeli idzie o decyzję Wojewody Warszawskiego z [...] stycznia 1994 r. o uwłaszczeniu [...], organ nadzoru doszedł do przekonania, że decyzja ta jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, tj. wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak stwierdzeniu nieważności tej decyzji przeszkadza przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. – wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W takiej sytuacji możliwe jest orzeczenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 k.p.a., co też organ nadzoru uczynił, wydając decyzję z [...] grudnia 2006 r. Spór w sprawie dotyczy rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem ocena organu dot. decyzji z 1994 r. nie jest kwestionowana przez [...]ę. Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych wyjaśniające rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i uczynił to trafnie. Sprawa dotyczy nieruchomości, obrót nią umowami cywilnymi, przejście prawa do nieruchomości na rzecz osób trzecich dokonane właśnie takimi umowami, a nie decyzją administracyjną powoduje, że organ administracji nie ma środka prawnego, aby ocenić zawarte umowy. Uczynić to może tylko sąd powszechny. Decyzja z 18 stycznia 1994 r. przyznała [...] prawo do gruntu nieruchomości warszawskiej i [...] ta prawem tym rozporządziła, ale już na drodze aktu cywilnego. Rozporządzenie prawem mogło mieć miejsce dlatego, że decyzją zostało jej przyznane. O ile ocena prawidłowości decyzji z 1994 r. należy wyłącznie do organu administracji, to już ocena prawidłowości umów dokonujących obrotu nieruchomością należy wyłącznie do sądu powszechnego. W sprawie nie ma sporu, że zostały zawarte umowy cywilne dot. nieruchomości przy ul. K., rozpoznając zatem sprawę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej – przyznającej prawo [...], organ nadzoru nie miał możliwości odniesienia się co do ważności czy skuteczności tych umów. Stwierdzenie faktu, że zostały one zawarte oznaczało, że decyzja z 1994 r. wywarła skutki prawne, które na gruncie prawa administracyjnego są nieodwracalne. Rozpoznając wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1994 r., organ mógł tylko stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jednak nieważności jej stwierdzić nie mógł ze względu na negatywną przesłankę wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów zasadnie, zarówno Minister jak i Wojewódzki Sąd orzekł, że decyzja z [...] grudnia 2006 r., stwierdzająca wydanie decyzji z [...] stycznia 1994 r. z naruszeniem prawa, jest zgodna z prawem, nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji nadzorczej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).