I OSK 2644/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 43/16 w sprawie ze skargi S. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 43/16, po rozpoznaniu skargi S. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem (pkt I); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III) i zasądził od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt IV). W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: S. B. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r. Podał, że nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania. W przypadku odmowy prosi o uzasadnienie w odniesieniu do ustawy o odstępie do informacji publicznej. Podkreślił, że wnioskował już pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej o tej samej treści, jednak odpowiedź jaką otrzymał od dyrektorki Miejskiej Biblioteki Publicznej w dniu 4 stycznia 2016 r. nie jest dla niego satysfakcjonująca, a zatem zwraca się z tym samym zapytaniem ponownie. Burmistrz Miasta Ś. pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi i wskazał, że Miejska Biblioteka Publiczna jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie z obowiązującym prawem podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Wyjaśnił, że wydatkowanie środków publicznych odbywa się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. S. B. w dniu 12 lutego 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Ś., skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś., zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") przez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia jej złożenia nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytanie, zaś organ nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, przez co naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o oddalenie skargi wobec Burmistrza Ś. w całości, odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na bezczynność i na mocy art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie organ skierował do skarżącego pismo w terminie określonym w art. 13 ustawy, jednak nie odpowiadało ono na pytanie zadane przez wnioskodawcę. Wskazanie bowiem jakiejkolwiek informacji przez podmiot zobowiązany nie powoduje, że odpowiedź ta została udzielona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jakakolwiek odpowiedź nie zwalnia od zarzutu bezczynności i w takim kontekście należało ocenić odpowiedź organu na wniosek skarżącego, który dotyczył przeznaczenia środków finansowych przydzielonych w 2015 r. – a więc dotyczył wskazania przedsięwzięć, projektów, zadań. Tymczasem odpowiedź Burmistrza Ś., że dotacja została przeznaczona na zadania w zakresie kultury, jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i niewskazującą konkretnych przedsięwzięć, czy projektów. Także cytowanie ustawy o finansach publicznych nie jest odpowiedzią na konkretny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał go do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie co do wniosku organu o odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś., Sąd pierwszej instancji wskazał, że stroną postępowania wskazaną w skardze był Burmistrz Miasta Ś., a nie Urząd Miejski Ś., zatem Sąd nie jest uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć wobec tego organu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Ś. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 13 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielona przez organ informacja jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i nie stanowi odpowiedzi na konkretny wniosek z dnia 11 stycznia 2016 r., co świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na dzień wniesienia skargi, do którego został skierowany wniosek o jej udostępnienie, podczas gdy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji i na dzień wniesienia wniosku o udzielenie informacji stanowi ono informację pełną i adekwatną do treści wniosku; - art. 9 pkt 13 w zw. z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądana przez stronę informacja publiczna dotyczyła wskazania, w jaki sposób został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r., zaś samorządowa instytucja kultury, którą jest Miejska Biblioteka Publiczna w Ś., w myśl powołanych przepisów, przedstawia informację o przebiegu wykonania oraz sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym, co prowadzi do wniosku, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r.; - art. 267 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że po stronie organu miała miejsce bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta Ś. na wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r., podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem zarząd przedstawia w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem rocznym z wykonania planu finansowego samorządowej instytucji kultury podległej tej jednostce samorządu terytorialnego, które stanowi podstawę do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, co prowadzi do stwierdzenia, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. z uwagi na zakres żądanych przez niego informacji oraz dane jakimi dysponował organ w chwili rozpoznawania jego wniosku z uwzględnieniem wiążących go regulacji wynikających z ustawy o finansach publicznych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy udzielił odpowiedzi na wniosek strony w sposób wyczerpujący, a jego stanowisko w niej zawarte, faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji na dzień rozpoznania wniosku – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przedstawiona bowiem przez organ informacja stanowiła w gruncie rzeczy tą, której oczekiwał wnioskodawca i była ona pełna i adekwatna odnośnie co do treści wniosku na dzień jego rozpoznania, co zwalnia organ od zarzutu bezczynności w tym zakresie i w konsekwencji naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji bezkrytyczne przyjęcie, że na dzień wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności, nie odnosząc się w ogóle do regulacji ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym obowiązków sprawozdawczych jednostki samorządu terytorialnego względem jej organu stanowiącego, obejmujących zakończony rok budżetowy i obowiązujących w tym zakresie terminów ustawowych wynikających z art. 267 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 265 pkt 2 tej ustawy. Mając na uwadze, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 11 stycznia 2016 r. wpłynął i podlegał przez organ rozpoznaniu jeszcze przed upływem terminów do sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego Miejskiej Biblioteki Publicznej w Ś. (tj. do dnia 28 lutego 2016 r.) oraz sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy Ś. (tj. do dnia 31 marca 2016 r.), to niemożliwe było udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi wykraczającej poza informacje posiadane przez organ w dacie złożenia wniosku. Ma to istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż wobec przedstawionych okoliczności nie można organowi zarzucać bezczynności, bowiem działał on w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Jakkolwiek wnioskodawca zaznaczał we wniosku, że "nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu a udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania", to jednak uszło uwadze Sądu, że podstawę do udzielenia informacji na temat konkretnych przedsięwzięć, projektów - które zdaniem Sądu byłyby adekwatną odpowiedzią na przedstawione organowi pytanie "jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na rok 2015" - stanowi dopiero sprawozdanie z wykonania planu finansowego, którego w dacie złożenia wniosku jeszcze nie było. Nie powinno zatem budzić zdziwienia, zarówno wnioskodawcy, jak i Sądu pierwszej instancji, że organ nie mógł udzielić innej informacji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podniósł, że bezzasadne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż Burmistrz Miasta Ś. nie wiedział i przez co nie mógł udzielić informacji w chwili złożenia wniosku, jak i na co zostały wydatkowane pieniądze w Miejskiej Bibliotece Publicznej w Ś. w 2015 r., ponieważ wniosek został złożony po zakończeniu roku, a dyrekcja tego ośrodka podlega bezpośrednio burmistrzowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym sformułowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, tj. dotycząca wszelkich form działalności państwa, w tym m. in. majątku publicznego (por. art. 1 w zw. z art. 6 ustawy). Zgodnie z orzecznictwem sądowym, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują w zakresie swoich kompetencji majątkiem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją tą będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadały również te, których organ używa do realizowania powierzonych prawem zadań (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 173/09). W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej można mówić tylko wówczas, gdy pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną nie udostępnia jej on zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r., podkreślając, że nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując, że Miejska Biblioteka Publiczna jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet", bowiem podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Wyjaśnił ponadto, że wydatkowanie środków publicznych odbywa się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy o finansach publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Bez wątpienia zatem informacja, o którą wnioskował skarżący ma charakter informacji publicznej. Do oceny natomiast pozostaje kwestia, czy odpowiedź, jakiej udzielił organ wnioskodawcy, stanowi, w świetle powołanych wyżej przepisów przedmiotowej ustawy, udostępnienie informacji publicznej, czy też świadczy o bezczynności organu w tym przedmiocie. Należy w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że samo wskazanie przez organ, iż podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy, bowiem nie posiada ona dokumentu finansowego o nazwie budżet, jest odpowiedzią ogólnikową, nieprecyzyjną i niewskazującą konkretnych przedsięwzięć, projektów, czy zadań, których podania domagał się w swoim wniosku skarżący, a zatem nie stanowi ona udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie, co powoduje, że organ jej udzielający jest w bezczynności. Podkreślenia wymaga, że skarżący wcześniejszym wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. zwracał się już do organu o tę samą informację, jednak nie skonkretyzował wtedy w pełnym zakresie swojego żądania. W odpowiedzi wówczas uzyskanej w dniu 4 stycznia 2016 r. organ wskazał, że ustawowy termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu instytucji kultury upływa w dniu 31 marca roku następującego po roku budżetowym, a zatem przed tym terminem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie może zostać uwzględniony. Mając to wszystko na uwadze, skarżący w ponownym wniosku z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazał, że nie oczekuje od organu udostępnienia sprawozdania z wykonania budżetu, a jedynie udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia wniosku z jego wykonania. Biorąc zatem pod uwagę, że żądana przez skarżącego informacja publiczna dotyczyła wskazania, w jaki sposób został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r., jednak bez konieczności udostępnienia sprawozdania z wykonania budżetu, organ, wbrew powołanym w podstawie kasacyjnej przepisom ustawy o finansach publicznych, błędnie, a na pewno wymijająco poinformował skarżącego, że Miejska Biblioteka Publiczna jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie bowiem z art. 265 pkt 2 tej ustawy, państwowe i samorządowe instytucje kultury, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Następnie zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (art. 267 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W świetle powyższego, bez znaczenia pozostaje jednak, czy dokumentem przedstawiającym wydatki finansowe instytucji kultury, jaką jest Miejska Biblioteka Publiczna jest plan finansowy, o którym mowa w art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i na który powołuje sie organ, czy też sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, o którym mowa w art. 267 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i na który powołano się w skardze kasacyjnej, bowiem istotne jest to, czego żądał skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści natomiast jego wniosku wynika, że domaga się on wskazania przez tę instytucję, jakie wydatki zostały przez nią poniesione w 2015 r. Jego intencją nie jest chęć uzyskania jednego z powołanych powyżej dokumentów finansowych, a jedynie podania konkretnych wydatków. Organ zaś ewidentnie uniknął udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie i zamiast tego przywołał jedynie przepisy ustawy o finansach publicznych. Powołana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy; art. 9 pkt 13 w zw. z art. 265 pkt 2 oraz art. 267 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Słusznie więc zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 ppsa do rozpoznania przedmiotowego wniosku, albowiem organ nie wywiązał się ze swojego obowiązku i nie udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z jego żądaniem. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.