I OSK 2649/18

Dnia 29 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 36/18 w sprawie ze skargi L.P., K.D., M.P. i W.P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2017 roku znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Wojewody M. solidarnie na rzecz L.P., K.D., M.P. i W.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic] I OSK 2649/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę L.P., K.D., M.P. oraz W.P. i uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu [przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji obu instancji nie dokonały prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., uznając, że nie znajduje on zastosowania w sprawie; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły art. 105 § 1 k.p.a., umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda M. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 1983 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości i jednocześnie stwierdził nieważność ww. decyzji w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie zachodzą obecnie przesłanki do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu mogłoby bowiem dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość jedynie wówczas, gdyby została ona wywłaszczona i nie doszłoby do ustalenia odszkodowania. Tymczasem odebranie właścicielom prawa do nieruchomości na pewno nie było wywłaszczeniem, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany 10 lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, która to okoliczność była podstawą do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej uznania decyzji wywłaszczeniowej za wydaną z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej odpisu, L.P., K.D., M.P. i W.P. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 1983 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1417 ha i jednocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 336 344 zł. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., Wojewoda M. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 1983 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości i jednocześnie stwierdził nieważność ww. decyzji w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], Starosta O. uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu mogłoby bowiem dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość jedynie wówczas, gdyby została ona wywłaszczona i nie doszłoby do ustalenia odszkodowania. Tymczasem odebranie właścicielom prawa do nieruchomości na pewno nie było wywłaszczeniem, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany 10 lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, która to okoliczność była podstawą do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej uznania decyzji wywłaszczeniowej za wydaną z naruszeniem prawa. Dlatego organ I instancji uznał postępowanie prowadzone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei Wojewoda M., zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd Wojewódzki, uchylając decyzje organów obydwu instancji, nie zgodził się z dokonaną przez organy wykładnią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i uznał, że ustalenie odszkodowania na podstawie tego przepisu możliwe jest w każdej sytuacji, gdy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek każdego władczego działania organów administracji publicznej, przynoszącego skutek w postaci odebrania praw własności podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko na skutek działań zaliczanych wąsko do kategorii wywłaszczenia. Sąd Wojewódzki przyznał przy tym, że taka wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolita. Rację w tym sporze należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, z tym jednak zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie w ogóle nie występują okoliczności, które wywoływały wskazywaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejednolitość orzeczniczą. Nie ma bowiem wątpliwości, wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej przez organ stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Decyzja wywłaszczeniowa z 1983 r. w części dotyczącej odszkodowania straciła swój byt prawny ze skutkiem ex tunc na skutek stwierdzenia jej nieważności, co oznacza, że odszkodowanie nie zostało ustalone. Organ nie rozróżnia jednak skutków wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności – które w uproszczeniu sprowadzają się do uznania, że wadliwa decyzja nie wywołuje żadnych skutków, tak jakby nigdy nie została wydana, od stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zatem decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywna i negatywna. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała (por. wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., II OSK 3420/18; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 13 do art. 158). W niniejszej sprawie tak się stało – Wojewoda M. nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...]. Uznał jedynie, że wydana została w tej części z naruszeniem prawa. Aktualnie, na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bez znaczenia pozostają okoliczności uznania, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem prawa. Organy nie mogą się zatem powoływać na fakt, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie doszło do wywłaszczenia w ustawowym rozumieniu. Okoliczności te były relewantne wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym i zostały zresztą wzięte pod uwagę. Na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (wywłaszczona działka nr [...] jest obecnie zajęta przez drogę publiczną) zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Nie może zatem Wojewoda M. twierdzić, że nie doszło do wywłaszczenia, a uprawnionym osobom pozostaje jedynie dochodzenie praw (wobec nieustalenia odszkodowania) na drodze cywilnej. Decyzja wywłaszczeniowa z 1983 r. pozostaje bowiem w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne, a uprawnionym podmiotom, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie przyznano odszkodowania mimo obowiązywania przepisów przewidujących jego ustalenie. Oznacza to, że zaistniały przesłanki określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a wykładnia tego przepisu na gruncie okoliczności niniejszej sprawy została przez organy przeprowadzona wadliwie. Tym samym nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prawidłowo wykazał Sąd I instancji. Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.