I OSK 266/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1491/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu od skargi; 3. odstąpić od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2022 r. I SA/Wa 1491/21, oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Minister Rozwoju decyzją z 16 września 2020 r. nr DO.4.7613.231.2019.EK stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 11 października 1954 r. nr S.A.A.II.2/13/52 o przyznaniu odszkodowania w kwocie 22.363 zł na rzecz J. J. i B. J., za zabudowaną nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], o pow. [...] m2, zapisaną w ks. wiecz. [...], w tym za budynek mieszkalny, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt (pkt 2 decyzji). Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, oraz K. K. i E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaskarżając decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r. w zakresie pkt 1, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia 11 października 1954 r., nr S.A.A.II.2/13/52 w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny. Wniósł o uchylenie obydwu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2022 r. I SA/Wa 1491/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że w świetle treści orzeczenia i ustalonego w nim odszkodowania doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Mimo że w protokole z oględzin ustalono, że budynek posiada 9 izb, odszkodowanie przyznano w wysokości takiej jak dla budynku posiadającego więcej niż 10 izb. Doprowadziło to do rażącego zaniżenia przyznanego odszkodowania. O tym, jaki był stan budynku, pierwszoplanowe znaczenie ma protokół objęcia w posiadanie z 24 kwietnia 1952 r. oraz opinia szacunkowa z 14 sierpnia 1954 r. F. K.. Potwierdza to także wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku, z którego wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny 2 kondygnacyjny, 9 izbowy. Zdaniem Sądu I instancji zeznania K. K. w zakresie liczby izby w budynku pozostają w sprzeczności z protokołem objęcia w posiadanie, który jako dokument urzędowy stanowi dowód na okoliczność jego treści i nie został skutecznie podważony. Analiza treści protokołu wskazuje, że w trakcie tych czynności szczegółowo opisano stan budynku łącznie z ustaleniem ile pomieszczeń było wykończonych czy czym wyłączone podłogi. Nie ma zatem podstaw aby te ustalenia kwestionować, jako czynności podejmowanych w dacie przejmowania budynku w posiadanie. Warto też zwrócić uwagę na protokół rozprawy wywłaszczeniowej w której brał udział właściciel, podczas której dokonano oględzin nieruchomości i stwierdzono stan faktyczny zgodny m.in. z protokołem objęcia w posiadanie. Trudno o lepszy dowód na okoliczność stanu nieruchomości niż tego rodzaju protokół z czynności z udziałem byłego właściciela, który nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego treści (teczka 5 k. 388). Zdaniem Sądu I instancji powoływany przez skarżącego projekt instalacji centralnego ogrzewania z 21 czerwca 1952 r. został sporządzony po objęciu gruntu w posiadanie i nie ma dowodu na to, że odzwierciedlał stan nieruchomości sprzed tej daty. Jak wynika z załącznika do tego projektu dotyczy on 4 kondygnacji a więc uwzględnia stan jaki miał powstać po nadbudowie o 2 piętra (załącznik do pisma skarżącego z 30 kwietnia 2018 r.) a nie stan z daty odjęcia prawa własności. Dla wysokości odszkodowania ma znaczenie stan jaki istniał w dacie odjęcia prawa własności a nie stan późniejszy. Wynika to z tego, że odszkodowanie ma rekompensować utratę składnika majątkowego. Trafnie wskazano, że późniejsze działania, czy to byłego właściciela, czy samego inwestora, pozostają bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdynia zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy dotyczące wątpliwości co do ilości izb w budynku mieszkalnym przy ul. [...], a także prawidłowo pominął dowód w postaci wniosku K. K. z 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny oraz w postaci protokołu z 17 maja 2018 r., co w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 16 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru w sposób prawidłowy uzasadnił wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa w decyzji odszkodowawczej, podczas gdy w istocie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego uznał zeznania wnioskodawczyni K. K., zawarte w protokole z 17 maja 2018 r. za całkowicie niewiarygodne oraz nieprzydatne, szczególnie w świetle treści wniosku z 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny przy ul. W[...], który wskazywał na jeszcze bardziej zaawansowaną budowę przedmiotowego budynku, co stanowiło równocześnie zaprzeczenie zasady przekonywania oraz zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia 11 października 1954 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny było prawidłowe, albowiem w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym doszło do naruszenia w sposób rażący § 12 ww. rozporządzenia. Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania – K. K. wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. z urzędu. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy Prezydent Miasta Gdyni był legitymowany do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF, została wydana po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz K. K. i E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy i ta decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Gdyni do Sądu I instancji. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04 (OSP 2005, z. 11, poz. 128) ocenił, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 199 - 130). Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do oceny podstaw stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 11 października 1954 r. nr S.A.A.II.2/13/52 o przyznaniu odszkodowania. Prezydent Miasta Gdyni nie był w realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych, a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), nie był również wskazany jako podmiot legitymowany do wniesienia skargi w drodze wyraźnej regulacji ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Błędne traktowanie jako uczestnika postępowania administracyjnego czy sądoaowadministracyjnego nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu. Nie pozostaje to w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/04. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". Należy podkreślić, że sytuacja prawna Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga mogła być merytorycznie rozpoznana, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji (podobnie NSA w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. I OSK 3888/18). Naczelny Sąd Administracyjny będąc upoważnionym do każdorazowego badania, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszedł do przekonania w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta Gdyni występujący w roli organu wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej nie był organem legitymowanym do złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodatkowo zauważyć należy, że w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji publicznej usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekającego o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1236/16). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Prezydent Miasta Gdyni w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, w oparciu o art. 189 p.p.s.a. (pkt 1 postanowienia). Zwrotu wpisu od skargi (pkt 2 postanowienia) dokonano w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Jest to też szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 postanowienia).