I OSK 2667/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 289/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 289/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej – uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] odmówił udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej - skanów umów z kierownikami oddziałów, zatrudnionymi na dzień składania wniosku. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ w trybie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: "ustawa o dostępie" w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. i odmówił udostępnienia informacji publicznej - skanów umów w zakresie obejmującym adres zamieszkania, numer pesel oraz kwotę wynagrodzenia. Organ uznał, że odmowa udostępnienia całości umów jest środkiem zbyt daleko idącym. Natomiast w części, w której podtrzymał odmowę powołał się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. Jego zdaniem kierownicy oddziałów Szpitala nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, gdyż nie posiadają uprawnień do dokonywania czynności prawnych w imieniu Szpitala, które miałyby bezpośredni wpływ na sytuację prawną innych podmiotów. Dlatego nie ma podstaw do udostępnienia danych w zakresie naruszającym ich prywatność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odmówiono udostępnienia informacji o kwocie wynagrodzenia. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie, twierdząc, że funkcje pełnione przez kierowników oddziałów Szpitala to funkcje publiczne. Odpowiadając na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżona decyzja dotknięta jest błędami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Została ona wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale wątpliwości budzi okoliczność związana z wydaniem decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. W zaskarżonej decyzji mowa jest o decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., gdy tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się do decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i rzeczywiście decyzja opatrzona tą ostatnią datą znajduje się w aktach administracyjnych. Sytuację komplikuje jeszcze treść e-maila organu z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym informuje się wnioskodawcę o przesłaniu mu skanu już wydanej decyzji, co zatem musiało nastąpić najpóźniej w tym samym dniu. W takim zaś przypadku ponowne wydanie decyzji odbyłoby się w warunkach objętych dyspozycją art. 156 § 1 K.p.a. Co prawda na rozprawie pełnomocnik organu tłumaczył popełnione błędy, ale nie jest to wystarczające do usunięcia wskazanych wątpliwości. Ponadto brak dowodu doręczenia pierwszej decyzji nie pozwala na skontrolowanie terminowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kontrola ta stanowi obowiązek organu, z którego się on nie wywiązał. Dalszą, istotną kwestię stanowią, według Sądu pierwszej instancji, okoliczności dotyczące wniosku strony, który został rozstrzygnięty decyzjami. Mowa jest w nich o piśmie Stowarzyszenia z dnia [...] września 2016 r. Pisma takiego w aktach sprawy nie ma, natomiast taką datą opatrzony jest wydruk e-maila, który zresztą nie jest pierwotnym wnioskiem, a jedynie doprecyzowaniem złożonego drogą elektroniczną wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Zarówno wniosek jak i jego uzupełnienie nie zostały własnoręcznie podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania Stowarzyszenia, a brak jest dowodu, że spełniają one wymogi określone w art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. Tymczasem w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której chociażby tylko potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji odmownej, zachodzi wymóg podpisania wniosku, a brak podpisu podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16, dostępny w Internecie). W ocenie Wojewódzkiego Sądu, z uwagi na przedstawione niejasności nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek jest dotknięty brakami, w związku z czym musi to być przez organ wyjaśnione, wraz z pozostałymi, poruszonymi kwestiami przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedwczesne jest w tych warunkach odnoszenie się do meritum. Od powyższego wyroku pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez zawarcie przez WSA w Gliwicach w przedmiotowym wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, co zaś z uwagi na ich wiążącą w sprawie moc prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa Stowarzyszenia do informacji. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono również wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo, - art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a., poprzez błędnie przyjęcie, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1-3 a i art. 64 § 2 K.p.a., - art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1, stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., - art. 63 § 3 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 3 K.p.a. Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w tej sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota zarzutów kasacyjnych wniesionych w tej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której chociażby tylko potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji odmownej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji ma obowiązek zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 63 § 1-3 a K.p.a. Z powyższym zagadnieniem skarżący kasacyjnie powiązał wszystkie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na tle spornej kwestii ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i które Sąd w obecnym składzie podziela. Przyjmuje się, że jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie wniosek (mailem), który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ww. ustawy lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu (por: orzeczenia NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 268/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne w CBOSA). Wykładnia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji, regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmująca tryb z art. 64 K.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Prawidłowe są zatem wskazania i argumentacja Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci podpisu (art. 63 § 3 a pkt 1 K.p.a.), w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej (co faktycznie miało miejsce w tej sprawie) winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, po wyjaśnieniu pozostałych wytkniętych uchybień tego postępowania. Wobec powyższych stwierdzeń, należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia, w sposób opisany w petitum tej skargi, przepisów art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie oraz art. 10 ust. 1 tej ustawy w związku z 63 § 1 K.p.a. i art. 63 § 3 K.p.a. jako bezpodstawne. W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. skarga kasacyjna również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku jest czytelne, zawiera szczegółowy opis stwierdzonych wad proceduralnych w postępowaniu przed organem prowadzonym w tej sprawie, z odniesieniem się do konkretnych przepisów procesowych i ze wskazaniem, iż poruszone (i opisane) w wyroku kwestie i wątpliwości należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Nie sposób także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że sprawa ze względu na uchybienia procesowe, nie została poddana ocenie w zakresie zasadności odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej. O ewentualnym naruszeniu wymienionego przepisu ustawy zasadniczej w zakresie ograniczenia stronie prawa do informacji publicznej można rozważać dopiero wówczas gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny decyzji odmownej, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.