I OSK 2668/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Pedagogicznej Technikum Nr [...] im. [...] w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 540/12 w sprawie ze skargi Rady Pedagogicznej Technikum Nr [...] im. [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 22 lutego 2012 r. nr XXIV/335/12 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 540/12 odrzucił skargę Rady Pedagogicznej Technikum Nr [...] im. [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 22 lutego 2012 r. nr XXIV/335/12 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pełnomocnik Rady Pedagogicznej Technikum Nr [...] im. [...] w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 22 lutego 2012 r. nr XXIV/335/12 w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Mechaniczno – Elektronicznych z siedzibą w B. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że zgodnie z art. 25 § 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. WSA w Gliwicach stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez pełnomocnika Rady Pedagogicznej Technikum Nr [...] w B. Podkreślił, iż analiza przepisów regulujących zdolność sądową wskazuje, że rada pedagogiczna nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. W zebraniach rady pedagogicznej mogą również brać udział, z głosem doradczym, osoby zapraszane przez jej przewodniczącego za zgodą lub na wniosek rady pedagogicznej, w tym przedstawiciele stowarzyszeń i innych organizacji, w szczególności organizacji harcerskich, których celem statutowym jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki. Przewodniczącym rady pedagogicznej jest dyrektor szkoły lub placówki. Rada posiada funkcje stanowiące i opiniodawcze. Sąd I instancji zaznaczył, że w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty wskazany jest katalog kompetencji stanowiących rady pedagogicznej, do których należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie innowacji i eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów. Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy, rada pedagogiczna w ramach funkcji opiniodawczej opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym zwłaszcza tygodniowy rozkład zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W ocenie WSA w Gliwicach, z powyższego wynika, iż rada pedagogiczna jest organem kolegialnym, posiadającym kompetencje opiniodawcze i doradcze w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 P.p.s.a. Nie istnieją również przepisy prawne dopuszczające możliwość nałożenia na radę pedagogiczną obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rada Pedagogiczna nie posiada więc zdolności sądowej, gdyż nie spełnia wymagań określonych w art. 25 P.p.s.a. i nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak zdolności sądowej skutkuje w konsekwencji odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Pedagogiczna Technikum Nr [...] im. [...] w B. reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów art. 25 § 1, 2 i 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że Rada Pedagogiczna Technikum Nr [...] im. [...] w B., nie posiada zdolności sądowej, a w związku z tym nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik podniósł, iż rada pedagogiczna jest organem szkoły, której statut oraz ustawa o systemie oświaty przyznają prawa i obowiązki. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym szkołę może być minister, jednostka samorządu terytorialnego, osoby prawne i osoby fizyczne. Z kolei w myśl art. 59 – 60 tej ustawy, szkołę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa typ, nazwę i siedzibę szkoły. Organ założycielski nadaje szkole pierwszy statut. Gdy organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, to rada gminy jest uprawniona jedynie do nadania tej szkole pierwszego statutu, natomiast nadawanie następnych statutów, ewentualnie wprowadzanie zmian do pierwszego statutu, należy już do kompetencji rady szkoły lub rady pedagogicznej, jeżeli w szkole nie działa rada szkoły. Statut szkoły jest aktem prawnym regulującym m.in. wewnętrzny ustrój szkoły. Powinien on wskazywać organ prowadzący szkołę, organy szkoły oraz ich kompetencje. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie ze statutem Technikum Nr [...] organami szkoły są: dyrektor, rada pedagogiczna, rada rodziców i samorząd uczniowski. Podkreślił, że na podstawie art. 26 w związku z art. 28 P.p.s.a., organy szkoły posiadają zdolność procesową, czyli zdolność do podejmowania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taką zdolność procesową posiada rada pedagogiczna jako organ szkoły, której statut i ustawa o systemie oświaty nadają uprawnienia i kompetencje. Mimo, że jest to organ kolegialny, przewodniczącym rady jest zawsze dyrektor szkoły. Pełnomocnik stwierdził, że sposób ujęcia problematyki zdolności sądowej przed sądami administracyjnymi, zawarty w art. 25 P.p.s.a., z wyjątkiem § 3, skoncentrowany jest na tym, czy dany podmiot posiada, czy też nie posiada osobowość prawną. Przepis ten całkowicie pomija pojęcie podmiotowości administracyjnoprawnej, której zakres jest o wiele szerszy w porównaniu z podmiotowością w sferze prawa cywilnego. Z punktu widzenia skutecznego przeprowadzenia sądowej kontroli aktywności lub bezczynności organów lub innych jednostek działających w sferze imperium państwa, nie jest istotne, czy podmiot, który ma być wyposażony w zdolność sądową, a więc prawo do występowania przed sądem administracyjnym, zarówno w charakterze skarżącego, jak i organu, posiada osobowość prawną w sferze prawa cywilnego. W sferze imperium państwa, a takim postępowaniem jest postępowanie przed sądem administracyjnym, istotne są inne kryteria. W odniesieniu do skarżącego kasacyjnie zasadniczą rolę odgrywają te przesłanki, które są wymienione w art. 25 § 3, a więc możliwość obciążenia go obowiązkiem, przyznania uprawnienia, skierowania nakazu lub zakazu, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa publicznego. Zdaniem pełnomocnika, zdolność sądowa przyznana podmiotowi w postępowaniu cywilnym, nie determinuje takiej zdolności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rada pedagogiczna jest zatem organem reprezentującym jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdy przedmiotem zaskarżenia uchwał rady miejskiej są sprawy ściśle związane z kompetencjami rady pedagogicznej zawartymi w statucie szkoły i w ustawie o systemie oświaty. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, to właśnie rada pedagogiczna ma interes prawny do wniesienia skargi, a nie np. dyrektor szkoły, gdyż zaskarżone uchwały rady miejskiej dotyczą problemów kształcenia i wychowania przyszłych pokoleń młodzieży. Kompetencje rady pedagogicznej określa ustawa o systemie oświaty w art. 40 – 43 oraz statut szkoły i nie są to tylko zadania dotyczące kształcenia, wychowania i opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Rada Pedagogiczna Technikum Nr [...] im. [...] w B. posiada zdolność sądową, a w konsekwencji, czy mogła – we własnym imieniu – wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 25 § 1, 2 i 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że Rada Pedagogiczna Technikum Nr [...] im. [...] w B., nie posiada zdolności sądowej. Zgodnie z art. art. 25 § 1 P.p.s.a., osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Przepis art. 25 § 1 P.p.s.a. nie został w rozpoznawanej sprawie naruszony, bowiem w sposób oczywisty nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Rada pedagogiczna szkoły nie ma bowiem osobowości prawnej i nie jest osobą fizyczną. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 25 § 2 P.p.s.a., ponieważ Rada Pedagogiczna Technikum Nr [...] im. [...] w B. nie jest ani organizacją społeczną nieposiadającą osobowości prawnej, ani też nie jest ona państwową i samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Taką samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która posiada zdolność sądową, jest Technikum Nr [...] im. [...] w B. Organem prowadzącym tej szkoły, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) – jest jednostka samorządu terytorialnego, a mianowicie Miasto Bytom. Zdolność sądowa samorządowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej związana jest przede wszystkim z możliwością występowania przez nią w charakterze skarżącego (uczestnika postępowania). Podmiotem, który ma zdolność sądową jest zatem szkoła, a nie jej, działające we własnym imieniu, organy. Zgodnie z art. 40 i art. 41 ustawy o systemie oświaty, rada pedagogiczna posiada wyłącznie kompetencje opiniodawcze i uchwałodawcze. Nie może ona nawet reprezentować szkoły na zewnątrz, bowiem w myśl art. 39 cyt. ustawy, szkołę reprezentuje jej dyrektor. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 25 § 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, zdolność sądową przyznano także innym niż wymienione w § 2 jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli posiadają podmiotowość administracyjnoprawną. Podmiotowość ta oznacza zdolność nabywania praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Skoro przepisy prawa materialnego dopuszczają możliwość nałożenia na takie jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień, albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to następstwem tego stanu rzeczy jest konieczność przyznania im zdolności sądowej w celu umożliwienia im obrony swego interesu prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak: J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Warszawa 2006, s. 86). Należy jednak podkreślić, iż rada pedagogiczna szkoły nie spełnia przesłanek określonych w art. 25 § 3 P.p.s.a., bowiem jak już wskazano, jest ona tylko organem szkoły, posiadającym jedynie kompetencje stanowiące i doradcze w zakresie zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Rada pedagogiczna szkoły nie posiada zatem podmiotowości administracyjnoprawnej, a więc zdolności nabywania praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym, w związku z czym nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, WSA w Gliwicach trafnie ocenił, iż skarga złożona we własnym imieniu przez Radę Pedagogiczną Technikum Nr [...] im. [...] w B., z uwagi na brak zdolności sądowej, jest niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.