I OSK 2687/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 157/15 w sprawie ze skargi L. K., A. S. i M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz L. K., A. S. i M. B. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 157/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K., A. S. i M. B. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, stwierdził bezczynność tego organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżące M. B., L. K. oraz A. S. wnioskiem z dnia 6 grudnia 2005 r. zwróciły się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną stanowiący działkę ewidencyjną wówczas nr 93 z obrębu [...], o powierzchni 1870 m2, położoną w Warszawie przy ulicy O. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy O. w Warszawie, oznaczonego jako działka nr 16 (uprzednio działka nr 93) z obrębu [...] o pow. 1870 m2. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. organ poinformował skarżące, że nie jest możliwe rozpatrzenie ich wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Pismem z dnia 18 maja 2012 r. organ zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy w Dzielnicy [...] o wyjaśnienie rozbieżności powstałych po wydaniu decyzji z dnia 1 grudnia 2011 r. przez Wojewodę Mazowieckiego, stwierdzającej nabycie przedmiotowej działki przez Gminę [...], w przedmiocie niezaliczenia tej działki do kategorii dróg gminnych. Następnie pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy wskazało nowy termin rozpatrzenia sprawy - do dnia 30 czerwca 2014 r. Wyjaśniło, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku skarżących w pierwotnie wyznaczonym terminie, ponieważ w celu określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego. W dniu 30 lipca 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w dniu 19 września 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Kolejnym pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy poinformowało skarżące, że w przedmiotowej sprawie przygotowywany jest projekt decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 lipca 2015 r. Skarżące pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. złożyły do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w załatwieniu ich wniosku. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy 3-miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. poinformował skarżące, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 30 czerwca 2015 r. W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 35 § 3 i art. 37 § 2 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i nie wydanie do dnia 3 stycznia 2015 r., tj. w terminie zakreślonym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 października 2014 r. stosownej decyzji administracyjnej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wniosły o zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi orzeczenia Sądu w niniejszej sprawie; orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność na zasadzie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał ją za zasadną. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał treść przepisów art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. Wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarga na bezczynność jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydent m. st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że od ponad dwóch lat zgromadzono w sprawie materiał dowodowy, tak więc organ nie ma formalnych przeszkód, aby rozpoznać przedmiotowy wniosek i wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie. Do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Proste zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania pozwala z łatwością dostrzec rażące naruszenie art. 35 oraz art. 12 k.p.a. Opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, czyli zachowanie organu wbrew obowiązującym w tej mierze przepisom procedury administracyjnej, przy jednoczesnym braku usprawiedliwionych przyczyn takiego stanu rzeczy, świadczy o niewątpliwym i oczywistym, czyli o rażącym naruszeniu prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając ten wyrok w części odnoszącej się do pkt 2 wyroku tj. stwierdzenia, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w prowadzonym postępowaniu organ podejmował czynności oraz informował strony o tych czynnościach, jak również o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Wskazano też, że pewne opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wynikają ze złej woli organu lecz z przyczyn natury organizacyjno- finansowych. Brak jest bowiem pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych na odszkodowania w sprawach prowadzonych przez organ, nie tylko na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lecz także na podstawie art. 98, art. 129 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na skalę roszczeń odszkodowawczych (a ta jest ogromna) kierowanych przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców, albo następców prawnych oraz ograniczone środki finansowe, pomimo podejmowanych starań mających na celu wykorzystanie wszelkich rozwiązań przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa, mogących usprawnić i przyspieszyć rozpatrzenie spraw, organ nie jest w stanie wydawać rozstrzygnięć merytorycznych w terminach zgodnych z oczekiwaniami stron postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej odrzucenie wobec braku podstawy kasacyjnej, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, a ponadto o zasądzenie od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanego skargą kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 29 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu złożył do akt decyzję z dnia 12 sierpnia 2015 r. orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w niniejszej sprawie, a pełnomocnik skarżących potwierdziła, że takowa decyzja została im doręczona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, jednocześnie z uwzględnieniem skargi sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zasadny. Wywiedzione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne obejmujące czynności podejmowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie dają podstaw do wyprowadzenia zasadności czynności dowodowych podejmowanych dla załatwienia sprawy odszkodowania. Przesądzającą zbędność podejmowanych czynności przy ustaleniu odszkodowania jest regulacja art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Według tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W żaden sposób na usprawiedliwienie bezczynności organu nie wpływa też okoliczność niewystarczających środków w budżecie miasta, jak i skala roszczeń odszkodowawczych. W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod część ul. Optymistów w Warszawie. Wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego tej decyzji czyniło zbędnym podejmowanie czynności dowodowych w tym zakresie przez organ wydający decyzję o odszkodowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wywiedziono takich okoliczności faktycznych, które nie dały podstaw do ustalenia odszkodowania, poza wartością nieruchomości, które nie były ustalone w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, prawa własności. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej orzekł o rażącym naruszeniu prawa. Podejmowanie czynności co do faktów znanych organowi z urzędu, podejmowanie czynności pozornych, zapewniających stronom czynny udział w postępowaniu, pomimo że strona czynnie uczestniczyła w czynnościach dowodowych postępowania wyjaśniającego prowadzonego w formie rozprawy, przesądza o rażącym naruszeniu prawa w zakresie prawa strony do szybkiego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Nierozstrzygnięcie sprawy po ustaleniu wartości nieruchomości i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, tj. od dnia 19 września 2013 r. do dnia wydania wyroku w dniu 18 czerwca 2015 r. przesądza, że co najmniej w tym okresie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć też należy, że k.p.a. przewiduje terminy załatwienia sprawy. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 §1 k.p.a., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Należy też podkreślić, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie (art. 35 §1 kpa) nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 k.p.a.). Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia nie działania organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie doszło do bezczynności organu należy mieć również na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady: praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że Prezydent m. st. Warszawy rażąco uchybił przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego terminom do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Działanie takie, a właściwe brak działania, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Zwrócić ponadto należy uwagę, jak słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć zarzucane naruszenie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że brak ten nie prowadzi do odrzucenia skargi, albowiem oczywistą konsekwencją uwzględnienia tego zarzutu musiałoby być rozstrzygnięcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodać przyjdzie, że wydanie decyzji przez organ po dacie zaskarżonego wyroku, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. a na ich wysokość składa się opłata skarbowa od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących za udział w postępowaniu kasacyjnym w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).