I OSK 269/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del.NSA Elżbieta Makowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa1098/10 oddalił skargę K.M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Prezes Rady Ministrów powołaną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia[...]kwietnia 2010 r. nr [...]odmawiającą K.M. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), przyznanie świadczenia jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę trudna sytuacja bytowa wnioskodawcy, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na szczególny charakter, np. wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w jakiejś dziedzinie aktywności zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej albo szczególne zdarzenia losowe. K.M., urodzona w 1945 r., we wniosku z dnia 4 listopada 2009 r. o przyznanie emerytury specjalnej, uzupełnionym pismem z dnia 17 grudnia 2009 r., zakwestionowała sposób wyliczenia świadczenia emerytalno-rentowego dokonanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i wskazała, że ZUS nie zaliczył 11 lat okresów składkowych – prowadzonej działalności gospodarczej oraz 14 lat pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto stwierdziła, że po ukończeniu 55 roku życia mogła zgodnie z przepisami przejść na emeryturę, gdyż posiadała grupę inwalidzką z trwałą niezdolnością do pracy. Od niekorzystnych decyzji ZUS wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w T., a następnie do Sądu Apelacyjnego w G., jednak sądy podzieliły stanowisko ZUS i nie zmieniły wysokości wypłacanego świadczenia. Wnioskodawczyni utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 591,34 zł, przy czym kwota ta nie zaspokaja jej bieżących potrzeb. Wskazała, że choruje na chorobę wieńcową serca, nerek, zwyrodnienie kręgosłupa i stawów kolanowych. Organ ustalił, że K.M. mieszka sama, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, choruje przewlekle na zwyrodnienie kręgosłupa i stawów kolanowych, nadciśnienie, nerwicę, nerki i chorobę wieńcową serca. Ma ustaloną całkowitą niezdolność do pracy na stałe od 2001 r. Jedynym jej dochodem jest emerytura w wysokości 591,34 zł. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 530 zł, na leczenie wydaje ok. 350 zł miesięcznie. Na bieżące opłaty zaciąga pożyczki w banku. Nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 cyt. ustawy. Organ podkreślił, że nie należy do jego kompetencji ustalanie uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń, a Prezes Rady Ministrów nie jest arbitrem sporów w tej dziedzinie. K.M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, iż jej wniosek do Prezesa Rady Ministrów dotyczył udzielenia pomocy w ramach mediacji z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organu uprawnionego do podjęcia decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2010 r. skarżąca ponowiła zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyliczenia jej okresów składkowych do wymiaru renty i emerytury oraz wniosła o zasądzenie jej emerytury dożywotniej w wysokości 1500 zł miesięcznie oraz jednorazowego odszkodowania w wysokości 84000 zł w ramach rekompensaty za utracone świadczenie. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie kwestionuje faktu, iż przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie administracyjne było przyznanie renty specjalnej w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z którym, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie i odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429), w którym Trybunał uznał, że art. 82 ust. 1 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w przepisie tym chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, którego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracyjny jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego Sąd bada czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Wybór rozstrzygnięcia dokonywanego przez organ musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie. Sąd wskazał, że renta specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki, wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie jest to jedyne kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono świadczenia przyznawane przez pomoc społeczną. Renta specjalna nie ma charakteru roszczeniowego. W ocenie Sądu organ słusznie potraktował pismo skarżącej z dnia 4 listopada 2009 r. jako wniosek o przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącej. Zdaniem Sądu, Prezes Rady Ministrów prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy. Nie uchybił poszczególnym przepisom proceduralnym, ani też zasadom postępowania administracyjnego. Zbadał warunki socjalno – bytowe skarżącej, występując m. in. do ośrodka pomocy społecznej i uzyskując odpowiednie, szczegółowe informacje w tym zakresie, ocenił liczne dokumenty nadesłane przez skarżącą i prawidłowo stwierdził, że okoliczności powoływane przez wymienioną w toku całego postępowania, nie stanowią o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W toku postępowania organ nie stwierdził zaś występowania innych okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie stwierdzono bowiem, aby wnioskodawczyni miała wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie działalności. Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji K.M. przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego oraz odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ przekonująco wyjaśnił, że kwestionowanie przez skarżącą sposobu wyliczenia świadczenia emerytalnego w decyzjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które były już przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu przed sądami powszechnymi nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Sąd podzielił stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że organ administracji nie jest władny w postępowaniu administracyjnym dokonywać oceny prawidłowości procesu sądowego i prawomocnych orzeczeń sądowych, jak również nie może być arbitrem w sporze pomiędzy stroną a Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznając, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie stwierdził, że nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, bowiem ocena okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, który obowiązany jest kierować się kryteriami obiektywnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. wniosła K.M. reprezentowana przez adwokata z urzędu. Zaskarżając w całości powyższy wyrok skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony chociażby o przesłuchanie skarżącej na okoliczność represji stalinowskich jakim miała być poddawana. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania skarżącej oraz braku szczegółowego zbadania przez Prezesa Rady Ministrów tej istotnej okoliczności w realiach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygania sprawy według swobodnej oceny dowodów nie należy mieszać z rozstrzyganiem sprawy wedle swobodnego uznania. Wniosek, dotyczący okoliczności faktycznych, winien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Jednocześnie ważne jest, aby szczególne okoliczności były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku i to ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. W tym zakresie legitymowanie się przez osobę składającą wniosek o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nadzwyczajnymi dokonaniami w dziedzinie obronności kraju i przyczynianiu się do umacniania niepodległego bytu państwowego może stanowić szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły też okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki wyliczone zostały w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z § 1 tego artykułu. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a., co oznaczało konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia i wykazania, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut procesowy wskazano naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wobec braku zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć trzeba, że mający zastosowanie w sprawie przepis art. 82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny, co pozwala organowi na branie pod uwagę szerokiego spektrum okoliczności. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, jak słusznie wskazał Sąd I instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, lex nr 149543, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Korzystając z uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Wskazany zarzut skarżąca łączy z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony chociażby o przesłuchanie skarżącej na okoliczność represji stalinowskich jakim miała być poddawana. Sąd I instancji nie uchybił w sprawie powyższym przepisom. Organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym ciąży na nim obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny materiał dowodowy oraz czy został on przez organy administracji publicznej oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania. W niniejszej sprawie zasadnie, a więc nie uchybiając dyspozycji art.145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dokumentacji aktowej sprawy Sąd słusznie stwierdził, że Prezes Rady Ministrów dokładnie ustalił stan faktyczny, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania K.M. świadczenia określonego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że jakkolwiek skarżąca w toczącym się postępowaniu wielokrotnie powoływała się na represje stalinowskie dotykające jej rodzinę, to jednak w pismach swych podkreślała, że dotykać one miały jej ojca i były wynikiem przynależności do Armii Krajowej. Działalność w organizacji o charakterze niepodległościowym nie ma charakteru wybitnych, niepowtarzalnych osiągnięć, świadczenie na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy jest uhonorowaniem i zapewnieniem godziwych warunków bytowych osobom szczególnie zasłużonym, wybitnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 85/10, Lex nr 595574). Skarżąca urodzona w 1945 r., nie wskazywała na żadne represje, które miałyby dotyczyć jej osoby w związku z prowadzoną przez nią działalnością, nie wskazywała też na żadne wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia. Wyrażone zaś żądanie przyznania renty specjalnej uzasadniała nieprawidłowym wyliczeniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych, które to wyliczenie uznane zostało za prawidłowe w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a nie może być korygowane w niniejszym postępowaniu. Nie można więc w takim stanie sprawy skutecznie zarzucać, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, a Sąd nie dostrzegając tych uchybień wadliwie oddalił skargę. Za nieusprawiedliwione należało więc uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i w konsekwencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.