I OSK 85/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński Jerzy Stankowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1662/08 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1662/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 6 października 2008 r. nr BTA.770-189(1)/08, po rozpatrzeniu wniosku W. P. z dnia 2 lipca 2008 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty specjalnej. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS daje mu możliwość przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż w ustawie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności, wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów, nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. W dniu 15 października 2008 r. W. P. , wskazując, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...) utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z zebranych dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca posiadał wybitne dokonania w jakiejś dziedzinie, w tym w działalności kombatanckiej, czy też aby przeżycia związane z działalnością w WiN oraz z przesłuchaniami w latach 1952-1953 spowodowały u niego niezdolność do pracy. Zdaniem organu, również obecna trudna sytuacja bytowa wnioskodawcy nie pozostaje w związku przyczynowym z tamtymi przeżyciami, ani nie jest wynikiem innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych i choć była brana przez organ pod uwagę, nie może być samoistną przesłanką, uzasadniającą przyznanie świadczenia specjalnego. Ponadto organ podał, że wnioskodawca z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną objęty jest pomocą finansową m.in. ze środków przeznaczonych na pomoc dla osób posiadających uprawnienia kombatanckie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. wniósł o rozpoznanie sprawy "zgodnie z prawem i sumieniem", wskazując, że jest bardzo chory oraz ma 72 lata. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty prezentowane w wydanych w sprawie decyzjach, podnosząc ponadto, że w sprawie skarżącego prowadzono szereg postępowań, mających na celu ustalenie związku przyczynowego pomiędzy jego uwięzieniem i doznanymi represjami w latach 1952 – 1953, a obecnym stanem zdrowia, jednak związek taki nie został stwierdzony. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie tego Sądu Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący jest osobą schorowaną, niemającą rodziny, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka u osoby niespokrewnionej, zajmując jeden pokój w trzypokojowym mieszkaniu, z dostępem do kuchni i łazienki. Posiada stały miesięczny dochód w postaci emerytury w wysokości 598 zł. i korzysta z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej od 2006 r. w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leków, leczenia oraz na zakup żywności. Ponadto skarżącemu decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia (...) października 2005 r. nr (...) zostały przyznane uprawnienia kombatanckie za działalność w Zrzeszeniu Wolność i Niezawisłość w latach 1952 - 1953 na terenie Lubelszczyzny. Z tego tytułu korzysta z pomocy pieniężnej ze środków budżetowych, znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w wyniku działalności W. P. w Zrzeszeniu Wolność i Niezawisłość w latach 1952 - 1953 na terenie Lubelszczyzny otrzymał on uprawnienia kombatanckie, które umożliwiają mu korzystanie ze środków finansowych, mających w tego rodzaju przypadkach walor pomocowy, ale i także walor rekompensacyjny. Zatem działalność skarżącego w WiN została już w odpowiedni sposób doceniona, a uprawnienia wynikające z tego tytułu mają uczynić zadość cierpieniom fizycznym i psychicznym, którym został poddany w okresie 1952 – 1953 r. Sama służba w WiN niewątpliwie świadczy o godnej postawie obywatelskiej skarżącego, jednak w trakcie służby jego działalność nie miała cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można każdej formy działalności w organizacji niepodległościowej traktować jako wybitnej. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim osobom działającym w WiN, wszystkim kombatantom, wszystkim inwalidom wojennym, wszystkim, którzy choćby w najmniejszym stopniu doświadczyli niegodziwości reżimu, okrucieństwa wojny, etc., a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich naznaczonych piętnem wojny czy reżimu. Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż walka o niepodległą Rzeczpospolitą w organizacji konspiracyjnej o charakterze wolnościowym "WiN", z którą związane były aresztowania i pobicia skarżącego przez funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, wkład w budowę wolnej Polski oraz obecna sytuacja bytowa skarżącego, nie stanowią łącznie uzasadnionego przypadku o którym mowa w w/w przepisie dla przyznania świadczenia w wysokości innej niż przewidują przepisy ustawowe. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: a) naruszeniu art. 135 P.p.s.a., z uwagi na fakt, iż postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróciła do punktu wyjścia; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej, mających wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z interesem społecznym oraz poczuciem sprawiedliwości rozstrzygniecie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego; c) art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w wymieniony przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, natomiast przyjęcie stanu faktycznego, w którym organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a więc niezgodnie z obowiązującą go procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu, gdyż nie chodzi tutaj o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualne uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszego stopnia; zasądzenie kosztów uzasadnionego ustanowienia pełnomocnika z urzędu, bowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organ administracyjny, a następnie Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 82 przedmiotowej ustawy. Przepis mówi o "szczególnie uzasadnionych wypadkach", gdy tymczasem zarówno organ jak i Sąd dopatrują się podstaw do przydzielenia renty w "wybitnej działalności wnioskodawcy ewentualnie, w wyjątkowych osiągnięciach wnioskodawcy w sferze społecznej, zawodowej, artystycznej czy sportowej". Stanowi to nieuprawnione rozszerzenie rozumienia art. 82 ustawy, który powinien być rozumiany w sposób zgodny z jego brzmieniem. Skarżący podniósł, iż jego wniosek winien zostać rozpatrzony nie tylko przez pryzmat jego działalności w "WiN", jak to uczynił organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również przez pryzmat jego obecnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Wszystko to łącznie oceniane daje obraz człowieka w wieku 72 lat, który będąc już u schyłku życia wymaga zwiększonej opieki medycznej i finansowej, zaś jego przeszłość niepodległościowa jest potwierdzeniem silniejszego zobowiązania wolnej Rzeczpospolitej do szczególnej nad nim opieki. W ocenie skarżącego zasady sprawiedliwości społecznej o których mowa m. in. w art. 7 K.p.a. wymagają uwzględnienia tej sytuacji, a moralnym obowiązkiem wolnej Rzeczpospolitej jest opieka nad kombatantami oraz osobami, które nie otrzymały tego statusu, a wniosły wkład w walkę o niepodległość często narażając dobro najcenniejsze - swoje życie. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów dopuścił się naruszenia tych reguł procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest przede wszystkim uzasadnienie pierwszej decyzji. Uzasadnienia obydwu decyzji sprowadzają się wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych, bez właściwej ich oceny oraz polemiki z tym czy dokonania skarżącego są wystarczająca przesłanką dla przyznania mu renty specjalnej czy też nie są. Skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 145 §1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a., gdyż nie uwzględnił skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, iż Sąd poparł ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy przedstawione przez Prezesa Rady Ministrów w Warszawie w decyzji z dnia (...) października 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, iż w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stanowisko takie uznać należy za błędne i z tego też powodu powinno jeszcze raz dojść do zbadania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyjęto regulację, zgodnie z którą Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i wysokości innej niż określone w ustawie. Z przepisu tego nie wynikają jednak wprost przesłanki warunkujące przyznanie takiego świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem nie zostały określone granice uznania administracyjnego. Przy czym uznaniowość nie oznacza zupełnej dowolności organu rozstrzygającego. Z drugiej jednak strony także i subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, nie wystarczy do przyznania świadczenia z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż organ musi kierować się kryteriami obiektywnymi. W wyroku z dnia z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/2005 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie tej ustawy lub świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa ZUS w trybie art. 83 ustawy. Celem ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 jest bowiem uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom szczególnie zasłużonym, wybitnym itd., a Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Chodzi przy tym o wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, iż z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione i nie może być traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji, czy też konstytucyjnej zasady równość obywateli wobec prawa. W rozpoznawanej sprawie należało zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie wypełniają przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem działalność w organizacji o charakterze niepodległościowym nie ma charakteru wybitnych, niepowtarzalnych osiągnięć. Uznanie takie oznaczałoby bowiem, że każdy, kto w ówczesnych czasach był członkiem organizacji niepodległościowych miałby prawo do otrzymania świadczenia specjalnego, na co zasadnie wskazał organ administracyjny. Natomiast kwestia trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, bowiem świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla osób starszych, całkowicie niezdolnych do pracy lub pozostających w ciężkim położeniu materialnym. Dla osób tych, zależnie od spełnienia innych jeszcze przesłanek, przewidziano inne instytucje takie jak: świadczenia społeczne przyznawane na zasadach ogólnych na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, świadczenie wyjątkowe z art. 83 tej ustawy, czy też świadczenia otrzymywane z pomocy społecznej (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2 października 2009 r., I OSK 361/09). Skarżący z takich świadczeń natomiast korzysta, bowiem zostały mu przyznane uprawnienia kombatanckie. Ponadto korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Targówek m. st. Warszawy w formie specjalnych zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leków i leczenia oraz zakupu żywności. Jak prawidłowo podniósł Sąd pierwszej instancji, świadczenie z art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma charakteru socjalnego i przyznawane jest tylko dla uhonorowania wybitnej lub wyjątkowej działalności osób do tego uprawnionych. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna skarżącego jest ciężka, ale nie wyjątkowa na tle innych osób znajdujących się w identycznym położeniu. Jak wskazano wyżej świadczenie o które ubiega się skarżący nie może być przyznane jedynie ze względu na trudną sytuację materialną, niezbędna jest bowiem jeszcze przesłanka w postaci szczególnych zasług skarżącego, która w sprawie niniejszej nie występuje. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. bowiem przepis ten reguluje sytuację, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnia skargę. Wtedy winien zastosować środki w celu usunięcia naruszenia prawa nie tylko w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego, lecz także do decyzji organu I instancji. Zatem skutecznie można by zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu, gdyby Sąd ten uchylając zaskarżoną decyzję nie objął przedmiotem orzekania decyzji organu I instancji dotkniętej wadą prawną kwalifikującą ją do uchylenia, lub nie objął przedmiotem orzekania innych decyzji podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, też dotkniętych wadami prawnymi kwalifikującymi je do uchylenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Również zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przez powyższy przepis elementy i jego uzasadnienie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na motywy zajęcia przez Sąd stanowiska. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a., gdyż wobec wskazanych wyżej okoliczności zobowiązany był oddalić skargę, zatem zarzut jego naruszenia także nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.