I OSK 2719/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 887/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2018r. Nr SKO.GN.4001.726.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 887/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2018 r. Nr SKO.GN.4001.726.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 4 października 2018 r. odmawiające [...] wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo z dnia 17 lutego 2011 r. Nr GN–7430/43/10–dec. w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w miejscowości Witkowo, nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, gdyż żądanie pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony, albowiem skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją Burmistrza, jak również nie wykazała, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienia swojego interesu prawnego. Podkreślono, że wnioskodawczyni swoje żądania wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego, wskazując okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wywiodła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], będącej działką sąsiednią w stosunku do działki, której dotyczyła decyzja podziałowa. Nie posiadała ona i nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie działką poddaną podziałowi, tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Skarżąca nie była stroną tego postępowania, gdyż nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie; 1. art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że [...] nie posiada statusu stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, pomimo wykazania przez skarżącą jej interesu prawnego w uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, 2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 lutego 2011 r. co skutkowało oddaleniem skargi II. Naruszenie przepisów postępowania, albowiem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1.art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi a w konsekwencji nie uchyleniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo iż organ ten w sposób naruszający prawo odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wskutek czego skarżąca pozbawiona została prawa do procesu; 2. art. 1 § 2 w zw. z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli merytorycznej zasadności i celowościowej działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, chociaż zgodnie z przywołanymi przypisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej zarówno pod względem zgodności z przepisami formalnymi, jak i materialnymi, 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo iż organ w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego zamiast dokonania własnej wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego w zasadzie ograniczył się do podzielenia stanowiska organu, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej. Wniesiono o uchylenie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i zmianę postanowienie organu I instancji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, równocześnie przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały opłacone nawet w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dochodząc jej oddalenia i przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy [...] miała przymiot strony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo z dnia 17 lutego 2011 r. i czy Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarżąca przymiotu tego nie posiada. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Skarżąca bezspornie jest właścicielką działki nr [...], tymczasem decyzja, której stwierdzenia nieważności dochodzi skarżąca dotyczy podziału działki nr [...] na działki: [...] i [...], przy czym dostęp nowo wydzielonych działek do drogi publicznej miałby się odbywać przez działkę nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce skarżącej posadowiony został w granicy z nowo wydzieloną działką nr [...] bezpośrednio przy wytyczonym pasie stanowiącym drogę dojazdową – w czym skarżąca upatruje uciążliwości, naruszenia jej prawa własności, a w konsekwencji legitymacji do wszczęcia spornego postępowania nieważnościowego. Kwestią sporną pozostaje zatem w dalszym ciągu legitymacja procesowa właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sąsiedniej. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 k.c. Z normy tej bierze się jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału przedmiotu jego prawa własności. Skoro sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogą zastać uznani za stronę postępowania podziałowego. Przesądza o tym brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. A to, konsekwentnie prowadzi do wniosku o prawidłowości orzeczenia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i tym samym o bezzasadności zarzutu naruszenia tego przepisu. Wielokrotnie już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749; wyrok NSA z dnia I OSK 2922/20, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zaprezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji, zasługuje na akceptację i znajduje wyraz również w doktrynie (vide: J. Borkowski, Komentarz, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 215; E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 602; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, s. 518). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie była i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem. Nie była także stroną postępowania podziałowego. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, swój interes prawny wywodzi z faktu naruszenia prawa własności jej nieruchomości i przyszłej uciążliwości jakiej będzie – w swojej opinii – doświadczać w związku z faktem, iż budynek znajdujący się na jej nieruchomości znalazł się w wyniku podziału w granicy z sąsiednią działką, nadto przeznaczoną pod drogę dojazdową do nowopowstałych po podziale działek. Taka ocena sytuacji nie może skutkować wprost oceną, iż doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną skarżącej, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej. Sytuacja ta wyraźnie wskazuje na interes faktyczny, jednak Sąd nie dopatrzył się naruszenia żadnego przepisu prawa materialnego, z którego skarżąca mogłaby wywodzić interes prawny do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności omawianej w sprawie decyzji podziałowej. Udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym jego praw majątkowych wynika z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 k.c. Z normy tej bierze się jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału przedmiotu jego prawa własności. Słusznie zatem organy, a za nimi Sąd I instancji nie dopatrzyły się naruszenia art. 28 k.p.a. Skoro sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogą zostać uznani za stronę postępowania podziałowego. Przesądza o tym brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie za koniecznością udzielenia ochrony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przemawiało wyjście podziału poza granice dzielonej nieruchomości i naruszenie prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości jak również pozbawienie działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy przed podziałem działki te dysponowały dostępem do takiej drogi (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi, a skarżąca nie przywołała tego rodzaju okoliczności (czyli naruszenia konkretnego przepisu), które mogłyby wskazywać na naruszenie jej prawa własności wskutek wydania decyzji podziałowej. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał na prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że skarżącej – właścicielce nieruchomości sąsiedniej – nie przysługiwała legitymacja w postępowaniu podziałowym i nie miała ona również legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji podziałowej. W konsekwencji, pomijając fakt, że Sąd nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiec nie mógł go naruszyć, za całkowicie niesłuszne należy uznać wzajemnie się przenikające, a zatem rozpoznane łącznie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi. Jednocześnie wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odpowiada kryteriom ustawowym. Jest niesporne, że dokonany podział nieruchomości nie wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącej. Argumentacja ta nakazuje zgodzić się z wnioskami dotychczasowego postępowania, iż interes skarżącej ma wyłącznie charakter faktyczny, co nie uzasadnia legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ponownie zatem wskazać trzeba, że nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności nie można także potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że autorka skargi kasacyjnej stawiając zarzut niedokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego i nierozważenia całego materiału dowodowego jednocześnie nie podała, w jakim zakresie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione bądź jakie dowody nie zostały przeprowadzone, a wskazywały na okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy. Za abstrakcyjny i niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sąd I instancji przepisów tych nie analizował i nie stosował. Analizie – i jak wykazano prawidłowej – Sąd wojewódzki poddał jedynie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do zastosowanego w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli na kanwie tych przepisów był w stanie wykazać we wnikliwej analizie sprawy brak legitymacji strony do udziału w postępowaniu nieważnościowym to pozostałych przepisów nie miał obowiązku analizować. Nie należy zapominać, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji pozostaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu inicjującego to postępowanie. Należy również mieć na uwadze, że postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter procesowy, a nie merytoryczny, co oznacza, że w sprawie nie doszło do merytorycznej oceny decyzji podziałowej, zatem merytoryczne zarzuty i ich rozpoznanie byłoby w sprawie przedwczesne. Sąd I instancji badał prawidłowość oceny przez organ przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jak wykazano, Sąd prawidłowo ocenił zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., które w tej sprawie było w pełni zasadne, doszło do niego bez naruszenia przepisów postępowania. Uchybień w tym zakresie nie dopuścił się również organ II instancji. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.