I OSK 2737/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2603/13 w sprawie ze skargi O. K., E. Ł., H. K. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2014 r., sygn. I SA/Wa 2603/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. K., E. Ł., H. K. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2011 r., nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2011 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, ze wskazaniem, że na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń stoi upływ 10 lat od daty ich doręczenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: O. K. wystąpił do Wojewody K., a następnie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r, którym odmówiono zwrotu nieruchomości B., tom V, wyk. [...] o obszarze 4,668 ha z zabudowaniami, stanowiącej własność W. K. Nieruchomość B. została zajęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.). Powyższy wniosek został rozpatrzony przez organ poprzez wydanie w dniu [...] listopada 2002 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanych orzeczeń, która wskutek zaskarżenia w toku administracyjnym została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2003 r. Oba te rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA 2953/03. W uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał uzupełnienie akt postępowania o wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946r. będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa oraz o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r. Dodatkowo Sąd nakazał ustalić jakie obywatelstwo przed wybuchem II wojny światowej miał W. K. oraz zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. wydał decyzję z [...] marca 2011 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, że nie stwierdza nieważności wyżej wymienionych orzeczeń z uwagi na fakt, że od dnia ich doręczenia upłynęło więcej niż dziesięć lat. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na fakt związania zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu. Ustalono, że nieruchomość rolna stanowiąca własność W. K. została zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów, bowiem był on wpisany do II grupy niemieckiej narodowościowej. Zgodnie z tym przepisem na obszarach RP wcielonych przemocą do Rzeszy Niemieckiej, opisowi i zajęciu podlegały znajdujące się tam majątki obywateli polskich wpisanych po dniu 31 sierpnia 1939 r. do I lub II grupy niemieckiej listy narodowościowej. Uzyskano decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą, że W. K. posiadał obywatelstwo polskie w dniu 31 sierpnia 1939 r. Natomiast fakt, że wymieniony wpisany był do II grupy narodowościowej nie podlegał sporom. Stąd została spełniona przesłanka do zajęcia majątku W. K. przewidziana w art. 21 ust 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. W dalszej kolejności Minister wskazał, że w aktach znajduje się odpis z księgi wieczystej nieruchomości B., wykaz [...], z której wynika, że Skarb Państwa został wpisany na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r. We wniosku tym stwierdzono, że nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt b) dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Przejście następowało z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944r. Zatem w ocenie organu sporna nieruchomość nie mogła zostać zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów z dniem 7 maja 1945 r. (data wejścia w życie tej ustawy), skoro wcześniej tj. z dniem 13 września 1944 r. stała się własnością Państwa. Organ zwrócił też uwagę, że kwestionowane przez stronę orzeczenia dotyczyły nie wadliwości samego zajęcia nieruchomości, lecz odmowy zwolnienia spod tego zajęcia, przy czym zaznaczył, iż pomimo poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] sierpnia 1951 r. Natomiast z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. wynika, że nieruchomość nie mogła zostać zwolniona spod zajęcia w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 32, poz. 294 ze zm.), gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 21 lipca 1950r. nie znajdowała się w posiadaniu właściciela. Minister wyjaśnił, że istotną kwestią w sprawie jest okoliczność, czy prezydium rady narodowej było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie spod zajęcia nieruchomości zajętej w trybie ustawy o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów. Ustawa z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów nakazywała opis, zajęcie oraz oddanie pod dozór mienia odstępców od narodowości polskiej wyliczonych w art. 21, przy czym zajęcie następowało z mocy prawa i spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Ustawa ta została uchylona przez art. 8 ust. 2 lit. c dekretu z dnia 17 października 1946r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych (Dz. U. Nr 59, poz. 324), który wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 17 listopada 1946 r. Od dnia 11 września 1946 r. do czynów popełnionych na obszarze województwa ś.- d. miał zastosowanie dekret z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.), rozciągnięty następnie na obszar całego Państwa. Dekret ten rozstrzygał jedynie w art. 13 o zwolnieniu spod zajęcia, nie przewidywał natomiast zajęcia z mocy prawa majątku osób podejrzanych o odstępstwo od narodowości polskiej. Według art. 13 § 5 dekretu o zwolnieniu lub przepadku majątku orzekał na posiedzeniu niejawnym specjalny sąd karny. Specjalne sądy karne zniesiono dekretem z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, co spowodowało że na miejsce specjalnego sądu karnego wszedł właściwy sąd karny okręgowy. Wobec tego, że ustawa z dnia 6 maja 1945 r. nie przewidywała środków prawnych przeciw decyzjom i czynnościom dotyczącym zajęcia majątku, art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. określił wszelkie przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwolnieniu majątku spod zajęcia, a potwierdził to w szczególności § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 32, poz. 294). Przepis ten stanowił, iż warunkiem zwolnienia mienia był fakt posiadania go przez osobę, na rzecz której ma być ono zwolnione. Powyższe rozporządzenie obejmowało także zajęcie, które odbyło się pod rządami dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r., a zwolnienie mogło nastąpić tylko na podstawie przepisów dotyczących postępowania karnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej, przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. wykonywała ta władza, przed którą toczyło się postępowanie lub która zarządzała wykonanie orzeczenia (sąd karny rozpoznający aktualnie sprawę lub sąd karny pierwszej instancji). Z tych regulacji wynika, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. Kontrolowane zatem w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zaistniała podstawa do stwierdzenia ich nieważności, przy czym wystąpiły przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. powodujące, że organ ograniczyć się musiał do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie taką przesłanką była okoliczności upływu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez O. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r., w której podtrzymał stanowisko zajęte w swojej pierwszej decyzji oraz powtórzył argumentację prawną w niej przedstawioną. W skardze do sądu administracyjnego O. K., E. Ł., H. K. i J. K. wnieśli o uchylenie obu decyzji. Rozstrzygnięciom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucili naruszenie art. 153 p.p.s.a. wobec niewykonania przez organ wskazówek zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA 2953/03. W ocenie skarżących organ nie uwzględnił wskazań zawartych w tym wyroku i pominął w uzasadnieniu odnoszącą się do tych zaleceń argumentację. Organ ustalił wyłącznie, że W. K. posiadał obywatelstwo polskie przed dniem 1 września 1939 r., nie przeprowadził zaś dowodu z akt postępowania toczącego się przed prezydium zarówno wojewódzkiej, jak i powiatowej rady narodowej. Nie przeprowadzono także dowodu z wniosku Urzędu Ziemskiego z dnia [...] września 1946 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym akcie. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1912/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł O. K. Wyrokiem z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2050/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] maja 2012 r. wpłynęło do sądu I instancji pismo O. K., że jego brat J. K. zmarł w dniu [...] kwietnia 2012 r. Domniemanie prawne następstwa prawnego w wyniku spadkobrania w myśl art. 1025 § 2 kc związane jest z sądowym stwierdzeniem nabycia praw do spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Wyklucza to ustalanie takiego następstwa na podstawie innych dokumentów, w tym na podstawie oświadczenia jednej ze stron mających należeć do kręgu spadkobierców. Brak wykazania w toku rozpatrywania skargi następstwa prawnego w drodze spadkobrania po J. K. w sposób określony w art. 1025 § 2 kc skutkuje przyjęciem, że sąd I instancji pozbawił spadkobierców J. K. możności obrony swoich praw przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w I instancji. Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek J. K. zmarłym [...] kwietnia 2012 r. na mocy ustawy nabyli : siostra E. Ł. i brat O. K. po 1/3 oraz bratankowie J.K. i H. K. po 1/6 części. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2014 r., sygn. I SA/Wa 2603/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Odnosząc się do zaleceń wskazanych w wyroku NSA z 16 września 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że zostały one uwzględnione, a postępowanie przeprowadzone z udziałem następców prawnych J. K., ustalonych postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. Wskazując na zakres i kryteria sądowej kontroli administracji Sąd I instancji powołał przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 153 p.p.s.a. Ocenił, że organ orzekający wykonał wskazania dotyczące konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych oraz uzupełnienia postępowania dowodowego o konkretne dokumenty, tudzież podjął starania o ich uzyskanie, które z przyczyn obiektywnych pozostały częściowo bezskuteczne. Mianowicie organ uzyskał dokument stwierdzający obywatelstwo polskie W. K. i w tym zakresie władny był poczynić ustalenia odnośnie tej okoliczności - jak zlecił sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r., a także do akt dołączony został - wbrew twierdzeniom skargi - istotny dokument jakim jest wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r., będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa. Z tego dokumentu organ wyprowadził zasadny wniosek, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa już z dniem 13 września 1944 r. w trybie art. 2 ust. 1 pkt b) dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (DZ. U. z 1945r., nr 3, poz. 13). Dalej Minister zawiadomił o toczącym się postępowaniu i uznał za jego strony wszystkie osoby, które mają obecnie związek materialnoprawny z nieruchomością tj. pełen krąg spadkobierców poprzedniego właściciela oraz obecnego właściciela. Jedynie nie zdołano pozyskać dokumentu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r., choć zostały podjęte w tym zakresie stosowne czynności. Obiektywny i nieodwracalny fakt jakim jest prawdopodobne zaginięcie tego dokumentu w ocenie Sądu powoduje, że wskazówka zawarta w poprzednim wyroku nie mogła być wykonana z przyczyn usprawiedliwionych. Niekompletność akt administracyjnych w powyższym zakresie nie miała jedna znaczenia dla samego rozstrzygnięcia, fakt wydania orzeczenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. jest niekwestionowany, a jego dokładna treść - wobec dalszych rozważań Ministra - nie ma większego znaczenia. Aby właściwie skonkretyzować ocenę prawną, która stała się wiążąca dla organu i sądu rozpoznających ponownie sprawę, należało dokonać analizy treści całego uzasadnienia w powiązaniu ze skargą, która zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. W szczególności w kontekście całego uzasadnienia należało zinterpretować zarzut Sądu, że "Minister nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a szereg jego twierdzeń nie znalazło dostatecznego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym". Uznanie przez Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r. braków w zgromadzonym materiale dowodowym oznaczało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał odnieść się do tych kwestii i poczynić starania w zakresie zgromadzenia obszerniejszego materiału dowodowego. Z tego stwierdzenia Sądu nie wynika jednak ograniczenie, że organ rozstrzygając o nieważności orzeczenia z [...] lutego 1954 r. nie może oceniać innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2005 r. nie oceniał przesłanek rażącego naruszenia prawa, ale jedynie zwrócił uwagę na wadliwości proceduralne postępowania administracyjnego. Minister wykonując czynności zlecone przez Sąd stosownie do art. 153 p.p.s.a, jednocześnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia taki pogląd, wobec którego zalecenia sądu mają wtórny charakter i ów pogląd w świetle przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów jest zasadny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestie własnościowe w sprawie nie mają znaczenia, albowiem kontrolowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenia nie odnosiły się do sfery prawa rzeczowego, lecz dotyczyły instytucji o charakterze zabezpieczającym w postępowaniu noszącym znamiona represji karnej. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.) majątki wymienionych tam osób podlegały jedynie zajęciu, a dalej przekazaniu pod dozór i zarząd ówczesnym władzom skarbowym. Przy czym stosownie do art. 24 tej ustawy władza skarbowa mogła pozostawić ów dozór i zarząd właścicielowi lub posiadaczowi. Dalej art. 25 stanowił, że przepisy ustawy z dnia 6 maja 1945r nie naruszały w niczym postanowień m. in. dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej. Taka regulacja oznaczała, że dekret odniósł swój skutek rzeczowy, a cytowana ustawa o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów w żadnym stopniu nie naruszała tych skutków. W konsekwencji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle odnalezionego wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r., będącego podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości Bujaków jako właściciela Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyjaśniła się podstawa prawna przejęcia nieruchomości B. tom V, wyk. [...] o obszarze 4,668ha, zatem próby odzyskania tego majątku przez skarżących winny się koncentrować na zakwestionowaniu faktu podlegania majątku pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Instytucja natomiast jego zajęcia na potrzeby postępowania karnego (odpowiednio odmowy zwolnienia spod zajęcia) nie powodowała odjęcia prawa własności. Jak trafnie podniósł Minister, zajęcie w trybie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Minister w obszernym uzasadnieniu przeanalizował kolejne przepisy, które w pierwszej kolejności wprowadziły do polskiego systemu prawa instytucję zajęcia majątku i oddania pod dozór oraz zarząd organów administracji państwowej jako towarzyszącą procesowi karnemu mającemu na celu rehabilitację osób podejrzanych o określone zachowania podczas II wojny światowej, a dalej umożliwiały zarówno zwolnienie spod tego zajęcia, jak i orzeczenie o przepadku tego mienia jako swoistej sankcji karnej odnoszącej skutki rzeczowe. Analiza ta doprowadziła organ do trafnego wniosku, że właściwym zarówno co do orzeczenia o przepadku, jak i w przedmiocie zwolnienia spod zajęcia, a takie orzeczenie było przedmiotem postępowania nieważnościowego, był sąd karny. Wobec powyższego właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji wszelkie rozważania o charakterze merytorycznym, czy zasadnie odmówiono zwolnienia spornego majątku spod zajęcia mają wtórne znaczenie. Kwestie te bowiem mogły stanowić przedmiot rozważań wyłącznie sądu karnego, nie zaś organów administracyjnych. Podstawę do stwierdzenia nieważności stanowi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przy czym przepis ten w ocenie Sądu I instancji należy odnosić zarówno do naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też właściwości zewnętrznej, czyli rozgraniczenia właściwości organów administracyjnych i organów wymiaru sprawiedliwości. Sąd dostrzegł, że w praktyce orzeczniczej ma miejsce rozbieżność stanowisk, albowiem przypadki naruszenia właściwości zewnętrznej bywają niekiedy kwalifikowane jako brak podstawy prawnej do wydania decyzji. Wobec tych rozbieżności Sąd I instancji rozbieżności wyraził pogląd, że kwalifikacja prawna stwierdzonego uchybienia będzie miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale już nie na wynik samego postępowania. Decyzja bowiem jest dotknięta wadą kwalifikowaną i niezależnie od przyjętej przesłanki nieważności, nie jest możliwa jej merytoryczna ocena, do czego dążą skarżący. Jednocześnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że skoro kompetencja do orzekania w przedmiocie zwolnienia majątku spod zajęcia została przyznana sądowi powszechnemu, to wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej pełnomocnik O. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym w zakresie braku ustaleń co do doręczenia orzeczenia i decyzji oraz terminu tegoż doręczenia poprzedniczce prawnej skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że niewątpliwym faktem w sprawie jest niewłaściwość Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. jako organu administracyjnego dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości zajętej przez Skarb Państwa na podstawie art. 21 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa pobliskich wrogich elementów (Dz.U. Nr 17,poz. 96), uchylonej następnie przez dekret z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, przy czym od dnia 11 września 1946 r. miał zastosowanie dekret z dnia 28 lipca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. nr 41, poz. 237), bowiem statuował on w art. 13 § 5 uprawnienie w tym względzie sądu karnego okręgowego, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednakże nie sposób uznać za trafne tych rozważań Sądu, które odnoszą się do braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń z uwagi na upływ 10- letniego okresu, a to na podstawie z art. 156 § 2 k.p.a., pomimo uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia Organu administracji co do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie właściwości organu wydającego orzeczenie w dniu [...] lutego 1954 r., tj. braku jej po stronie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., a tym samym stwierdzenia, iż orzeczenia te wydane zostały z naruszeniem prawa. Art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, a to upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Zwrócono uwagę, że dziesięcioletni okres przedawnienia, o jakim mowa w at. 156 § 2 k.p.a. liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zatem niezbędnym i istotnym elementem dla jego zastosowania jest dokładne ustalenie daty i faktu doręczenia decyzji organu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ administracji przyjął swego rodzaju domniemanie doręczenia decyzji poprzedniczce prawnej skarżącego tj. K. K. Organ administracji wywiódł wniosek o skutecznym doręczeniu z faktu, iż K. K. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Zdaniem Organu administracji złożenie odwołania musiało nastąpić po doręczeniu decyzji. Przyjęto prawną fikcję, bo odwołanie nie musiało nastąpić po uprzednim doręczeniu decyzji, a nadto brak jest jakiejkolwiek przesłanki dla stwierdzenia skutecznego doręczenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].02.1954 r. W aktach sprawy administracyjnej nie ma jakiegokolwiek dowodu doręczenia którejkolwiek z decyzji. Brak też jest jakiejkolwiek przesłanki dla ustalenia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].02.1954 r. została doręczona, a tym bardziej w jakim terminie którakolwiek z decyzji faktycznie została doręczona. W związku z powyższym brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja została doręczona przed 10 laty i do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. W konsekwencji organu naruszyły w sprawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., pomijając ustalenie faktu mającego znaczenie dla sprawy. Organ w ogóle nie rozważył sytuacji, w której decyzje zarówno Prezydium Powiatowej jak i Wojewódzkiej Rady Narodowej nie zostały doręczone stronie, co niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Podkreślono w skardze kasacyjnej, że jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Te wszystkie aspekty nie zostały zauważone i rozważone także przez rozpatrujący skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w ten sposób oddalając skargę powielono naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, zaś Sąd nie dostrzegając naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oddalając skargę Sąd nie rozważył zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sprawy w pełnych jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego, warunkiem jego skuteczności jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w granicach zgłoszonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., po pierwsze z tego względu, że przepis art. 1 powołanej ustawy nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych. W konsekwencji nie można stwierdzić, naruszenie jakich norm jest zarzucane Sądowi I instancji. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera informacji pozwalających na identyfikację zarzutu, w szczególności nie precyzuje, przepis jakiej innej ustawy objęty jest zarzutem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast podstaw do samodzielnego identyfikowania i określania treści zarzutu, który nadto nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Po drugie, art. 1 p.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przepis ten definiuje pojęcie sprawy administracyjnej, do takiej kategorii bez wątpienia należy sprawa zainicjowana skargą na decyzję administracyjną, wobec czego poprzez rozpoznanie tej skargi nie mogło dojść do naruszenia art. 1 p.p.s.a. Z tych względów omówiony zarzut nie mógł odnieść skutku. Zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zależy natomiast od wykazania naruszenia innych przepisów postępowania objętych skargą kasacyjną. Wymienione przepisy regulują samo rozstrzygnięcie sądu i samodzielnie nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Z tego względu ciężar sprawy koncentruje się na rozpatrzeniu zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzucają, że w toku postępowania organ administracji nie rozważył sytuacji, w której decyzje objęte postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności, w ogóle nie zostały doręczone stronie i nie wywiódł z takiej okoliczności skutków dla postępowania, zaś Sąd I instancji, wbrew obowiązkowi z art. 134 § 1 p.p.s.a., brak taki zaakceptował. Trzeba przy tym podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz naruszenia reguł postępowania dowodowego. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczyła zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest przy tym kwestionowana ustalona i przyjęta podstawa do stwierdzenia nieważności, związana z brakiem właściwości organów do wydania kwestionowanych decyzji. Pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, poprzez zaniechanie doręczenia decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym, na jego początkowym etapie, strony były wzywane do określenia, wszczęcia jakiego trybu nadzwyczajnego się domagają, wznowienia czy stwierdzenia nieważności. Wnioskodawca w piśmie z [...] września 2001 r. podał, że domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1954 r., które oddala odwołanie jego matki od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] sierpnia 1951 r. W toku całego postępowania nie było przez strony kwestionowane istnienie w obrocie prawnym wskazanych orzeczeń, identyfikowali oni także ich przedmiot i treść. Także w skardze do Sądu I instancji nie zarzucono braku doręczenia decyzji. Nie kwestionując ich wydania koncentrowano się na argumentach przemawiających za wadliwością rozstrzygnięć. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien podejmować kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Ograniczenie stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na upływ czasu, przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a., jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności, a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że kodeks postępowania administracyjnego ustala sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalnia z konieczności ważenia zarówno interesu indywidulanego i społecznego, jak i zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te winny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat. Obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sformalizowane sposoby doręczania decyzji i dokumentowania takiego doręczania. Gdy jednak aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy rozstrzygnięć wydanych przez kilkudziesięcioma laty, ocena skuteczności czynności procesowych ówcześnie podejmowanych musi być dokonywana w sposób wszechstronny, z poszanowaniem także interesu społecznego, związanego z zasadą ochrony trwałości decyzji. W przeciwnym razie, ograniczenie się do stosowania aktualnie wymaganych sposobów dokumentowania doręczenia decyzji mogłoby prowadzić do wzruszania decyzji jedynie ze względu na braki w zachowanych materiałach archiwalnych. Za dopuszczalne i zgodne z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego należy wobec powyższego uznać w takich przypadkach ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z doręczeniem decyzji z uwzględnieniem wszelkich danych, które mogą uzasadniać wniosek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W tym kontekście wniosków organów administracji nie można traktować jako przyjęcia "fikcji doręczenia", są one bowiem w dopuszczalny sposób oparte na rozumowaniach praktycznych. Należy jednak podkreślić, że akceptacja Naczelnego Sądu Administracyjnego dla takich praktyk nie oznacza, że wystarczający jest sam znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji, jej wejście do obrotu prawnego winno być każdorazowo oceniane w oparciu o możliwe do uzyskania dowody pośrednie. Znamienne jest, że jakkolwiek nie odnaleziono dokumentu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] sierpnia 1951 r., strony nie kwestionują jej istnienia i treści, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Analogiczną zatem miarę należy przykładać do kwestii wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Uprawnione jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, w okolicznościach niniejszej sprawy, że wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania strony, jest wystarczającym potwierdzeniem, że przed datą orzeczenia organu II instancji strona skarżąca decyzję organu I instancji otrzymała. Natomiast podjęcie przez stronę i jej następców prawnych kroków w celu wzruszenia decyzji ostatecznej, potwierdza wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Zebrany w sprawie materiał został wobec powyższego przez organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne zebrany w sposób adekwatny do stanu sprawy i okoliczności, został także oceniony z zachowaniem równowagi między interesem społecznym i indywidualnym, co w niniejszej sprawie ma związek z ochroną trwałości decyzji ostatecznych. W sprawie nie doszło w konsekwencji do naruszenia w postępowaniu dowodowym art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Nie wykazano natomiast, aby samo postępowanie było przeprowadzone w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów oraz ich świadomość prawną. Informowano strony o wszelkich czynnościach, wzywano do zajęcia stanowiska i podania żądań, w końcu wyczerpująco uzasadniono decyzje. Dysponując takim obrazem postępowania dowodowego i akceptując go, Sąd I instancji nie miał powodów do przyjmowania innego stanu faktycznego, w którym decyzje byłyby traktowane jako nie doręczone. Zaniechanie takiej analizy nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami skargi nie oznacza, że Sąd ma obowiązek z urzędu poddawać analizie wszelkie potencjalne wadliwości postępowania i decyzji, także takie, których istnienia nie stwierdza. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest wyrazem braku związania sądu I instancji zarzutami skargi i daje możliwość uwzględnienia wad decyzji stwierdzonych z urzędu, nie oznacza natomiast obowiązku analizowania scenariuszy alternatywnych i potencjalnych. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. nie są zatem uzasadnione, w konsekwencji nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 151, Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.