I OSK 2748/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 712/17 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od W. Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 712/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi W. Z., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 22 lutego 2017 r. W. Z. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego położonego w K. gm. Wolin. Do wniosku dołączył m.in.: - decyzję Starosty Kamieńskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. Z. pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego położonego w K.; - opis techniczny do projektu zagospodarowania działki, wedle którego budynek rekreacyjny przeznaczony jest do zamieszkania całorocznego, budynek w całości wypełniać będzie funkcję obiektu rekreacyjnego, powierzchnia użytkowa domu wynosi 96,32m2, dom posiada 4 sypialnie, których powierzchnia mieszkalna wynosi 37,02m2, - operat szacunkowy wartości rynkowej nieruchomości wraz z budynkiem w stanie budowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Kamieniu Pomorskim odmówił przyznania pomocy finansowej W. Z. na cel wskazany we wniosku, ponieważ uznał, że budowany przez funkcjonariusza dom jednorodzinny nie spełnia wymogów "domu" określonego w art. 3 pkt. 2a Prawa Budowlanego. Od powyższego orzeczenia W. Z. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 ze zm.), wskazał że pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w tym zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Pomoc finansowa nie może być traktowana jako przywilej policjantów, lecz jako instytucja podyktowana interesem służby - sprawnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza. Pomoc finansowa ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych policjanta, a nie służyć poprawie jego poziomu i komfortu życia. Następnie organ powołał się na: 1) wymogi jakie stawia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów, określający dokumenty jakie winien złożyć funkcjonariusz wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej; 2) definicję pozwolenia na budowę wynikającą z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane; 3) definicję budynku rekreacji indywidualnej zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422); 4) definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane; 5) definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego wynikającą z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że W. Z. jest właścicielem działki nr [...] położonej w K.; działka położona jest na terenie rekreacyjno-sportowym, co wynika z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wolin; na podstawie wydanego pozwolenia na budowę uzyskał on pozwolenie na budowę domu rekreacyjnego położonego w K., który to dom przeznaczony jest do okresowego wypoczynku. Zdaniem organu II instancji, nie można zatem zakwalifikować ww. nieruchomości jako domu jednorodzinnego służącego do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych policjanta. Wobec tego nie spełnia on przesłanki określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W. Z. złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną interpretację art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W ocenie Sądu przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie zawierają definicji lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Uzasadnionym jest zatem poszukiwanie istnienia takiej definicji w ramach innych przepisów prawa administracyjnego materialnego. Pomocnym jest tu odwołanie się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamieszczonej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W ocenie Sądu, wskazany we wniosku skarżącego o przyznania pomocy finansowej budynek spełnia warunki do uznania go za budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Bezspornie bowiem jest to budynek wolnostojący, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, zaś powierzchnia budynku, technologia jego wykonania oraz zapewnienie mediów przesądzają, że jego konstrukcja pozwala na całoroczne zamieszkiwanie w nim. Dodatkowo, według oświadczenia skarżącego w budynku tym skarżący wraz z rodziną zamierza się zameldować, a więc ma on służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych policjanta. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że objęty pozwoleniem na budowę dom jest domem przystosowanym do całorocznego zamieszkania. Potwierdza to opis techniczny do projektu zagospodarowania działki nr [...] w W. Również z zatwierdzonego projektu budowlanego domu mieszkalnego typu [...] wynika, że dom ten jest domem wolnostojącym, przeznaczonym do realizacji na terenach podmiejskich na działkach budowlanych jako dom mieszkalny. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że może on służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Sądu, stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie okoliczność funkcjonowania w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definicji budynku rekreacji indywidualnej (§ 3 pkt 7), sformułowanej na potrzeby wyłącznie tegoż rozporządzenia i mającej zastosowanie wyłącznie w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego. Wskazano także, że pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, ma za zadanie wesprzeć policjanta w służbie stałej i członków jego rodziny w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Cel ten może być osiągnięty m.in. poprzez nabycie (budowę) przez policjanta domu, który będzie spełniał wymóg zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W ocenie Sądu przedstawiona wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów jest nie tylko zgodna z ich celem, ale wpisuje się w dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do rozumienia pojęcia budynku (domu) mieszkalnego na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.). W przeważającej części orzecznictwa prezentowany jest bowiem pogląd, że kryterium decydującym o zaliczeniu budynku do poszczególnych kategorii budynków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w tym do budynków mieszkalnych lub pozostałych (np. letniskowych, rekreacyjnych) i jego opodatkowaniu według określonej stawki, jest kryterium zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Budynek rekreacyjny będzie się mieścił w pojęciu budynku mieszkalnego, a tym samym podlegać będzie opodatkowaniu według stawki uprzywilejowanej przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich), służąc tym samym zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a nie rekreacyjnych, wypoczynkowych bądź w celu lokaty kapitału (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 142/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1506/08). W świetle przedstawionej wykładni analizowanych przepisów ustawy o Policji Sąd przyjął, że istotną cechą budynku, uzasadniającą jego zakwalifikowanie do kategorii budynków (domów) mieszkalnych, a tym samym przyznanie na jego uzyskanie (budowę) pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest posiadanie albo budowa budynku w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich w sensie skupiania się w nim ich centrum życiowego. Będzie to zatem miejsce, gdzie realizowane są podstawowe funkcje życiowe rodziny, a takim miejscem w rozpatrywanej sprawie ma być, co wynika z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącego i jego małżonki, zlokalizowany na działce nr [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu budynku budowanego przez wnioskodawcę, określonego w wydanym mu pozwoleniu na budowę jako budynku rekreacyjnego za dom jednorodzinny w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują żadne z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, a zatem Sąd II instancji związany był granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten jest zasadny, albowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładania wskazanych przepisów jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z kolei w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów określono wzór wniosku o pomoc oraz wskazano jakie dokumenty należy dołączyć. W przypadku ubiegania się o pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego do wniosku zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 należy dołączyć aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedłożył decyzję stanowiącą pozwolenie na budowę budynku rekreacyjnego, w decyzji tej budynek ten został zaliczony do kategorii III obiektów budowlanych. Ustawa Prawo budowlane zawiera w art. 3 pkt 2a definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego - przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Równocześnie art. 29 ust. 1 pkt 2a stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Z kolei w załączniku do ustawy Prawo budowlane określone zostały poszczególne kategorie obiektów budowlanych, miedzy innymi kategoria I to budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś do kategorii III zaliczane są "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane w § 3 pkt 7 określa, że przez budynek rekreacji indywidualnej – należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Nadto przedmiotowe rozporządzenie określając warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki zawiera szereg przepisów w których dopuszcza dla budynków rekreacji indywidualnej szereg różnorodnych odstępstw od wymagań technicznych jakie mają spełniać inne budynki w tym budynki mieszkalne jednorodzinne. Można tym samym zauważyć, że pojęcie budynek rekreacji indywidualnej, w granicach określonych wskazanym wyżej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., może obejmować budynki o bardzo zróżnicowanych warunkach technicznych, ale ich cechą wspólną jest przeznaczenie do okresowego wypoczynku, a nie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jak w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jest rzeczą bezsporną, że na gruncie przepisów prawa budowlanego: budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek rekreacji indywidualnej to w sensie prawnym dwie odrębne kategorie budynków, do których mają zastosowanie różne rozwiązania prawne. O tym jaki budynek będzie realizowany przez inwestora decyduje decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę jest uprawniony i zobowiązany do zbadania i ustalenia jaki rodzaj budynku może być zrealizowany w danych okolicznościach faktycznych, a w konsekwencji określenia kategorii budynku. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wiąże nie tylko stronę i organ który ją wydał, ale również inne organy administracji publicznej, tym samym organy te nie są uprawnione do oceny tej decyzji i nadawania jej innego znaczenia sprzecznego z treścią decyzji. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem prawnym Sądu I instancji. Organy policyjne prowadząc sprawę o przyznanie pomocy finansowej w związku z budową domu przez policjanta związane są treścią decyzji pozwolenia na budowę i określoną w tej decyzji kategorią budynku. Jeżeli decyzja pozwolenie na budowę zezwala na budowę budynku rekreacyjnego, zalicza ten budynek do kategorii III, to organy policyjne nie są uprawnione do badania i oceny, czy w świetle wymagań technicznych i dołączonego do pozwolenia budowlanego projektu budowlanego budowany budynek będzie mógł być wykorzystywany tak jak budynek mieszkalny jednorodzinny. W konkluzji należy stwierdzić, że na gruncie przepisów prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek rekreacji indywidualnej to dwie odrębne kategorie budynków, stąd też to organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę w decyzji tej określa jakiej kategorii budynku dotyczy decyzja. Zaś organ policyjny prowadząc sprawę o przyznanie pomocy finansowej policjantowi związany jest treścią tej decyzji. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że przepisy ustawy o Policji jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., przyznając policjantowi pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego nie zawierają odrębnej definicji domu jednorodzinnego, a poprzez wprowadzenie wymogu dołączenia do wniosku pozwolenia właściwego organu na budowę domu, jednoznacznie wskazują i przesądzają, że decydujące znaczenie dla ustalenia kategorii budowanego budynku ma treść decyzji pozwolenia budowę, czyli prawna kategoria budynku, a nie faktyczne plany i zamiary co sposobu wykorzystania tego budynku przez wnioskodawcę. W takich okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Mając na uwadze, że istota sporu sprowadzała się do wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od W. Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony o którym mowa w tym przepisie.