I OSK 2748/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1480/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO.PS/4110/386/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1480/22, oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 lipca 2022 r. nr SKO.PS/4110/386/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do leczenia ortodontycznego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M.P., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów udzielonej nieodpłatnie pomocy prawnej. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. – dalej: "u.p.s.") poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji z 6 lipca 2022 roku, znak SKO.PS/4110/386/2022, będące skutkiem wadliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, i dowolnego przyjęcia, że do dochodów skarżącej podlega doliczeniu dochód z gospodarstwa rolnego, gdy tymczasem skarżąca nie jest samoistnym posiadaczem jakiegokolwiek gospodarstwa, jak i skutkiem akceptacji praktyki organów administracji polegającej na niepodjęciu z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w zakresie weryfikacji informacji przedstawionych rzekomo przez Gminę [...], z której miałoby wynikać, że skarżąca jest samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego w tej gminie, gdy tymczasem w toku postępowania administracyjnego skarżąca zaprzeczała, że jakiekolwiek gospodarstwo posiada i może jakimkolwiek gospodarstwem dysponować; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji z dnia 6 lipca 2022 roku, znak SKO.PS/4110/386/2022, pomimo że nie przyznano pomocy społecznej w rozmiarach adekwatnych do potrzeb skarżącej, umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 6 lipca 2022 r. nr SKO.PS/4110/386/2022 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 9 maja 2022 r., znak: F7.03078.3053.2022 o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do leczenia ortodontycznego. Uzasadniając decyzje organy wskazały, że skarżąca mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli marca 2022 r. wynosił 881,18 zł (dodatek mieszkaniowy – 315,38 zł, dochód z gospodarstwa rolnego – 565,80 zł). W związku z powyższym skarżąca nie spełnia warunków z art. 8 u.p.s. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organy podniosły, że rozważono możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego niemniej jednak, w ich ocenie, nie wystąpiły wyjątkowe i szczególne przesłanki przemawiające za zasadnością przyznania świadczenia również w tym zakresie – dofinansowanie do leczenia ortodontycznego nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Organ wskazał także, że skarżąca powinna wykorzystać swoje zasoby (grunty rolne oraz mieszkanie), aby czerpać z nich korzyści finansowe. W konsekwencji powyższego organy nie znalazły podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy. Podano również, że skarżąca dysponuje wystarczającymi własnymi zasobami, których odpowiednie wykorzystanie umożliwi jej poprawę sytuacji majątkowej, w szczególności dysponuje dwoma nieruchomościami (mieszkanie własnościowe położone w K. oraz gospodarstwo rolne z którego posiadania odprowadza podatki od 20 lat pomimo nieuregulowanego stanu prawnego). Jak wynika z akt postępowania w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. – uzyskała ona pomoc finansową na łączną kwotę 12.320,89 zł. Stanowisko powyższe podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku wskazał, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określiła. Wprost przeciwnie – zainteresowana musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określiła w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wobec stwierdzenia, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe – zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo rozważył w następnej kolejności możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Sąd I instancji uznał, że organy pomocy społecznej uwzględniły wszystkie istotne okoliczności i prawidłowo wskazały, że nie jest celem pomocy społecznej zaspakajanie każdej zgłaszanej potrzeby. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadnie odmówiono skarżącej przyznania pomocy we wnioskowanym przez nią zakresie. Odnosząc się natomiast do kwestii wyliczenia dochodów skarżącej Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo obliczyły dochód skarżącej na podstawie art. 8 u.p.s. wliczając do tego dochodu dochód z gospodarstwa rolnego, którego skarżąca jest posiadaczem samoistnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Prawo do tego świadczenia pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 41, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Zgodnie zaś z treścią art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidualnego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn.I OSK 1593/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest w żadnym przypadku zobowiązany ani do przyznania wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek jego przyznania. Kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zarzucie objętym punktem pierwszym petitum skargi kasacyjnej skarżąca kwestionuje prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w zakresie co do jej sytuacji osobistej, a właściwie wyliczenia dochodu. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 9 u.p.s. podzielając stanowisko organów, że uzyskuje ona dochód z gospodarstwa rolnego. Jej zdaniem – nie jest ona samoistnym posiadaczem jakiegokolwiek gospodarstwa rolnego i żadnym gospodarstwem rolnym nie dysponuje, a więc do jej dochodu nie można doliczyć dochodu z gospodarstwa rolnego. Stanowisko skarżącej jest jednak nieprawidłowe. Zauważyć należy, że Sąd I instancji w zaskarżony wyroku dostrzegł, że skarżąca jest posiadaczką gospodarstwa rolnego, nie zaś jego właścicielką czy też współwłaścicielką. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 345 zł (zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo obliczyły dochód z 1 ha. Jak wynika z pism Urzędu Miejskiego w T. z dnia 29 marca 2021 r. oraz 8 kwietnia 2021 r. skarżąca figuruje jako samoistny posiadacz gruntów, stanowiących masę spadkową po F.P. oraz jako podatnik podatku rolnego i podatku od nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w [...] o powierzchni 1,75 ha (z czego 1,64 ha jest sklasyfikowane jako użytki rolne, co stanowi po przeliczeniu 1,6345 ha przeliczeniowego, a 0,11 ha figuruje jako zakrzaczenia Lz). Od 2000 r. do skarżącej kierowane są decyzje ustalające podatek od ww. gruntów. W tych okolicznościach zgodzić należy, że się Sądem Wojewódzkim, że o posiadaniu gospodarstwa rolnego decydują tytuł własności lub posiadania gruntu (np. z tytułu dziedziczenia) oraz jego zaklasyfikowanie (rodzaj użytków, klasa gleboznawcza). Ustawodawca przyjął fikcję prawną, zgodnie z którą posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. W celu ustalenia zatem prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, że każdy właściciel/każdy posiadacz samoistny nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 345 zł z hektara przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Ponadto zauważyć należy, że kwestia prawidłowość uznania za dochód skarżącej dochodu z tytułu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego była już rozważana w wyrokach NSA z 13 grudnia 2024 r. (I OSK 228/24, I OSK 233/24, I OSK 230/24, I OSK 235/24, I OSK 232/24, I OSK 234/24, I OSK 236/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nich, że niekwestionowane i udokumentowane w aktach sprawy fakty dotyczące tego, że od 2000 r. skarżąca figuruje jako samoistny posiadacz gruntów rolnych o powierzchni 1,64 ha (stanowiących masę spadkową po F.P.) oraz podatnik podatku rolnego i od nieruchomości od działki nr [...] zlokalizowanej w [...], mają znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego możliwość przyznania wnioskowanej pomocy ze środków publicznych. W wyrokach z 26 września 2024 r. (I OSK 2175/23, I OSK 2176/23, I OSK 2172/23, I OSK 2173/23, I OSK 2178/23, I OSK 2174/23, I OSK 2177/23, I OSK 2179/23 i I OSK 2180/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone są poglądy, że nie ma podstaw by przyjąć, że zastosowanie regulacji art. 8 ust. 9 u.p.s. może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących chociażby: sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa, sposobu zagospodarowania gospodarstwa, powodu z jakiego gospodarstwo nie jest uprawiane oraz wysokości rzeczywistych dochodów uzyskiwanych z tego gospodarstwa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09; wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2090/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te uznane zostały przez skład ówcześnie orzekający za nadal aktualne, podziela je również skład rozpoznający obecną skargę kasacyjną. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki również w analizowanym wyroku przedstawił prawidłową wykładnię art. 8 ust. 9 u.p.s., a postępowanie administracyjne, w tym zakresie, zostało przeprowadzone prawidłowo. Skoro dokumenty w postaci pism Urzędu Miejskiego w [...] zostały już wielokrotnie ocenione w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zakwestionowania ustaleń poczynionych na ich podstawie nie jest wystarczające stanowisko skarżącej, że nie wyraża zgody na powiększenie jej dochodu o kwotę wynikającą z art. 8 ust. 9 u.p.s. czy też, że nie jest lub nie czuje się samoistną posiadaczką gospodarstwa rolnego. Podnoszony natomiast przez nią argument, że nie może uregulować stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, bo ją na to nie stać, nie ma wpływu na okoliczność ustalenia jej dochodów na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie są zasadne. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że nie przyznano jej pomocy społecznej w rozmiarach adekwatnych do jej potrzeb, umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wobec przywołanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 , art. 3 ust 1 i ust. 3 u.p.s. wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rolą organów pomocy społecznej jest zatem wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Co również istotne, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Z akt sprawy wynika, że organy odmawiając skarżącej kasacyjnie przyznania zasiłku celowego specjalnego wzięły pod uwagę zarówno potrzeby skarżącej jak i możliwości finansowe organów oraz potrzeby innych osób korzystających ze wsparcia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że organy pomocy społecznej zobowiązane są, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich tych osób, które takiej pomocy wymagają, dlatego nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich oczekiwań osób potrzebujących, a tylko tych najbardziej podstawowych. Nie oznacza to bowiem, że osoba w trudnej sytuacji finansowej musi otrzymać świadczenie we wnioskowanej wysokości, ale powinna otrzymać tę pomoc w wysokości adekwatnej do jej sytuacji osobistej oraz możliwości finansowych organu pomocowego. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, ale wyłącznie tych najpilniejszych i najpotrzebniejszych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że z decyzji organu drugiej instancji wynika, że skarżąca jest objęta szeregiem świadczeń z pomocy społecznej, co potwierdza fakt, że w 2021 r. (tj. w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji) uzyskała pomoc finansową na kwotę 12.320,89 złotych, tj. średnio miesięcznie 1026,74 zł. Nie można zatem stwierdzić, że organ pomocowy pozostawił skarżącą bez jakiejkolwiek pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Wręcz przeciwnie – regularnie udziela jej świadczeń socjalnych, a więc stara się pomóc skarżącej w zniwelowaniu trudnej sytuacji osobistej, w jakiej się znalazła. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.