I OSK 276/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 714/21 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 4 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do modernizacji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 714/21 oddalił skargę K. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 4 maja 2021 r. w przedmiocie zarzutów do modernizacji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z załącznikiem nr 6 poz. lp. 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 4 maja 2021 r., w której organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Żywieckiego z dnia 1 czerwca 2020 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżącego w zakresie zmiany wskazanego na działkach nr [...] i [...] w T. użytku "B" - tereny mieszkaniowe na użytek "Br" oznaczający grunty rolne zabudowane, pomimo, że cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków rolnych uzasadniają zaliczenie tych działek do gruntów o przeznaczeniu "Br" - grunty rolne zabudowane. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w ramach przeprowadzonej modernizacji użytek gruntowy działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżącego, zasadnie został oznaczony w ewidencji gruntów jako "B" – tereny mieszkaniowe zamiast dotychczasowego oznaczenia działki nr [...] użytkiem "RIVb" grunty orne oraz oznaczenia działki nr [...] użytkiem "Br-RIVb" grunty rolne zabudowane, a w konsekwencji, czy zasadnie odrzucono zarzuty dotyczące zmiany wykazanego w ramach modernizacji na przedmiotowych działkach użytku "B" tereny mieszkaniowe na użytek "Br" – grunty rolne zabudowane, czego domagał się skarżący. Nadto dodać należy, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...]ha, a działki nr [...] [...]ha, czyli łączna powierzchnia obu działek wynosi [...]m². Nieruchomość złożona z przedmiotowych działek zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, do którego dobudowane jest pomieszczenie, określane przez organ "przybudówki mającej charakter budynku gospodarczego", zgodnie z kartoteką budynków powierzchnia zabudowy wynosi [...]m², na nieruchomości znajduje się również utwardzony wjazd. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w T. na terenie gminy [...] powiat Żywiecki, województwo śląskie. Poza przedmiotową nieruchomością skarżący nie jest właścicielem innych nieruchomości położonych na tym obszarze, na nieruchomości nie jest prowadzona żadna produkcja rolnicza, skarżący podnosi zaś na potencjalną możliwość prowadzenia takiej produkcji, tj. hodowli owiec. Natomiast skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni ponad [...]ha położone w województwie dolnośląskim. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, to sformułowany został jeden zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w którym wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z załącznikiem nr 6 poz. lp. 5 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję w przedmiocie odrzucenia zarzutów. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wskazanie podstawy na której została oparta skarga kasacyjna. Wcześniej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej jako podstawę na której została oparta skarga wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 24a ust. 10 ustawy i załącznikiem nr 6 lp. 5 do rozporządzenia, czyli naruszenie przepisów postępowania, jednak nie wskazywano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tylko wskazano, że naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czyli odwołano się do jednej z form naruszenia prawa materialnego wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zasadna jest zatem wątpliwość, czy opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, czy też nie kwestionując ustaleń faktycznych zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych do ustalonego stanu faktycznego. Wątpliwości tych nie usuwają przepisy, które zostały wskazane jako naruszone, mianowicie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi: "O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji". Z powyższego przepisu wynika w jakiej formie prawnej organ rozstrzyga o zgłoszonych zarzutach, przepis ten nie został naruszony, albowiem organ w formie decyzji rozstrzygnął o zgłoszonych zarzutach. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej załącznik nr 6 lp. 5 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera definicję gruntu rolnego zabudowanego. W skardze kasacyjnej powołano załącznik nr 6 i ogólnie zawartą w nim pozycję lp. 5, czyli definicję gruntu rolnego zabudowanego, bez wskazania i odwołania się do konkretnego przypadku objętego tą definicją. Tymczasem definicja ta ma bardzo rozbudowany charakter i obejmuje: "1. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod: 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. 2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także: 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). 3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.". Z przytoczonej definicji gruntu rolnego zabudowanego wynika, że definicja ta nie ma jednolitego charakteru, ale ma charakter rozbudowany i w ramach tej definicji mieszczą się zróżnicowane szczegółowe definicje dotyczące poszczególnych przypadków, a każda z nich stanowi jedną z postaci definicji gruntu rolnego zabudowanego. Dlatego też podnosząc zarzut naruszenia załącznika nr 6 poz. 5 czyli definicji gruntu rolnego zabudowanego należy wskazać, która z opisanych w tej definicji możliwych postaci gruntu rolnego zabudowanego została naruszona. Zaznaczyć przy tym należy, że definicje te zostały sformułowane na potrzeby ustalenia rodzaju użytku gruntowego w postępowaniu ewidencyjnym i mają charakter wiążący. W zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano, która z opisanych w tej definicji możliwych postaci gruntu rolnego zabudowanego została naruszona. Mając na uwadze, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny z przybudówką mająca charakter pomieszczenia gospodarczego, ustalenie gruntu rolnego zabudowanego byłoby ewentualnie możliwe tylko wówczas gdyby budynek ten tworzył z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami o których mowa w pkt 1 (budynki przeznaczone do produkcji rolniczej) i 2 (budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego) jeżeli są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej zorganizowaną całość gospodarczą. Natomiast okolicznością bezsporną jest, że posiadany budynek mieszkalny nie tworzy związku gospodarczego z gruntami, budynkami, budowlami, urządzeniami o których mowa w pkt 1 i pkt 2, albowiem skarżący ich nie posiada zarówno w tej jak i w sąsiedniej nieruchomości. A bycie właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w innym województwie nie spełnia wskazanego kryterium. Nietrafne jest odwoływanie się do okoliczności dotyczących zawartej w 1984 r. umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, która była zabudowana przed 1961 r. i która miała charakter działki zagrodowej, a to dlatego, że przed zawarciem umowy sprzedaży przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, natomiast przedmiotem sprzedaży nie było gospodarstwo rolne tylko przedmiotowa nieruchomość, tym samym ustał związek gospodarczy pomiędzy nabytą nieruchomością a gospodarstwem rolnym z którego się wywodziła. Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w jednostce MM29 - zabudowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa. Wynika stąd, że jakkolwiek według planu miejscowego przedmiotowe działki znajdują się na terenie, na którym przewidziano zabudowę zagrodową, to jednak ten rodzaj nie został przewidziany na zasadzie wyłączności, gdyż tereny MM29 obejmują także zabudowę jednorodzinną. Nie jest to tym samym sytuacja, o której mowa w ust. 2 pkt 3 lp. 5 załącznika nr 6. Dodatkowo zaznaczyć należy, że pojęcie zabudowy zagrodowej związane jest z posiadaniem gospodarstwa rolnego. Natomiast w związku z odwoływaniem się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do pojęcia nieruchomości rolnej z art. 46¹ k.c. i pojęcia gospodarstwa rolnego, to pomijając w tym miejscu ustawowe kryteria tych pojęć, wskazać należy, że nie są nieruchomościami rolnymi nieruchomości, które odpowiadają wymaganiom przewidzianym w art. 46¹ k.c., ale w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały na inne cele niż rolne (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2024 r., poz. 423 t.j.), zaś przez pojęcie gospodarstwa rolnego - należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1ha (art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Pomimo nieprecyzyjności sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W takich okolicznościach, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.