I OSK 2777/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C., J. C., J. C., M. C., Z. C. i Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 432/17 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 432/17 oddalił skargę K. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1986 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. G., nr hip. [...], wskazując, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C., decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister stwierdził, że organ wojewódzki nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani na okoliczność możliwości zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, pod budownictwo jednorodzinne, ani nie zweryfikował, w jakiej dacie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1986 r. uznając że decyzja organu odszkodowawczego nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 347/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., podnosząc brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania przesłanki pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 1986 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. G. (obecnie [...]), nr hip. [...], wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W decyzji tej stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona inwestorowi publicznemu pod budownictwo społeczne w 1950 r., a zatem byli właściciele zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Minister wskazał, że stosownie do art. 89 ust. 1 powołanej ustawy, z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Natomiast na podstawie art. 90 powołanej ustawy przyznano możliwość uzyskania odszkodowania jedynie za określone kategorie nieruchomości objętych działaniem dekretu, tj. m.in.: za domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działki, które przed dniem wejścia w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości wchodzą działki ewidencyjne zabudowane budynkami o adresach: ul. G. [...] i [...] oraz ul. R. [...], [...],[...], [...] i [...]. W wyniku wystąpienia do administratorów tych nieruchomości oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. ustalono, iż budynek przy ul. G. powstał w 1952 r., budynek przy G. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. R. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. R. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. R. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. R. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r., budynek przy ul. R. [...] został oddany do użytkowania w 1956 r. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie można zatem określić, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na co wskazuje fakt wybudowania na przedmiotowej nieruchomości w latach 1952-56 i oddania do użytkowania budynków mieszkalnych stanowiących pewien zaplanowany i zwarty układ urbanistyczny (por. załącznik nr 5 do opinii geodezyjnej z 18 sierpnia 2016 r.). Przepisy powołanej ustawy – wymagały dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania łącznego spełnienia dwóch przesłanek wymienionych w art. 90. Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek było wystarczającą podstawą dla odmowy przyznania odszkodowania. Skoro zatem poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., to nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do przyznania odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego, poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, że decyzja z [...] stycznia 1986 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. G., nr hip. [...] nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. K. C. zarzucił niezasadne przyjęcie, że utrata władania nad całą nieruchomością o pow. 5.781,86 m2 nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy budynki posadowione przed tą datą, o których organ wspomina w swojej decyzji, wybudowane zostały jedynie na części tej nieruchomości, a ponadto, część z nich według ustaleń dokonanych w Biurze Geodezji i Katastru W. została wybudowana po dniu 5 kwietnia 1958 r., przy czym organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wybiórczo i jednostronnie dobranych dowodach. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazując, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. wydana została na podstawie art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Sąd I instancji przyznał rację organowi nadzoru który stwierdził, że dla przyznania odszkodowania w trybie art. 90 ust. 2 ww. ustawy, który miał zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy, konieczne było łączne spełnienie dwóch przesłanek: przeznaczenie nieruchomości pod budowę domu jednorodzinnego (która to przesłanka zdaniem organu nadzoru została spełniona na gruncie "Ogólnego Planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.) oraz pozbawienie poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie zarówno Sądu jak i organu ta ostatnia przesłanka nie została spełniona, tzn. poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością przy ul. G. ([...]) przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Sąd I instancji wskazał, że wypełniając obowiązek wynikający z wyroku tutejszego sądu z 29 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 347/15, organ nadzoru poczynił dodatkowe ustalenia dotyczące daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością przy ul. G. ([...]) i w tym celu wystąpił między innymi do obecnych zarządców nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] nr hip. [...]. Z ustaleń poczynionych na tej podstawie wynika, że budynek przy ul. G. powstał w 1952 r., a budynki przy ul. G. [...] i przy ul. R. [...], [...], [...], [...] i [...] zostały oddane do użytkowania w 1956 r., co znajduje potwierdzenie w nadesłanych odpisach kart książek obiektu budowlanego. Z kart inwentaryzacyjnych budynków nadesłanych przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. wynika natomiast, że budynki powstały w latach 1952-53. Jeśli obiekty te zostały oddane do użytku najpóźniej w 1956 r., to w celu ich budowy inwestor publiczny musiał pozbawić poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością jeszcze wcześniej. Wobec powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przesłanka przyznania odszkodowania w trybie art. 90 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w postaci pozbawienia poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., nie została spełniona. Sąd I instancji podkreślił również, że dotyczy to całej, a nie części, dawnej nieruchomości przy ul. G. (a po zmianie numeracji - [...]), gdyż jak wynika z załącznika nr 4 i 5 do opinii geodezyjnej z 18 sierpnia 2016 r., inwestycja stanowiła zaplanowany i zwarty układ urbanistyczny, obejmujący swym zasięgiem teren znacznie większy, niż sama nieruchomość nr hip. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, nie można więc przyjąć, że tylko w części zajętej pod budynki, właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością. Ponadto wniesiona skarga nie powołuje też konkretnych dowodów, z których mogłyby wynikać inne ustalenia, w szczególności co do daty budowy lub oddania do użytkowania budynków pobudowanych na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia nie wskazują, że norma zawarta w art. 90 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. została naruszona w sposób oczywisty, co jest podstawowym warunkiem uznania aktu za rażąco naruszający prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem nie sposób zakwestionować rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. Z przedstawionych wyżej względów WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 156, tj. że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. poprzednik prawny skarżących utracił możliwość władania całością przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy budynki posadowione przed ww. datą, o których wspomina w zaskarżonym wyroku Sąd I Instancji (oraz w swojej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa), wybudowane zostały jedynie na części tej nieruchomości, a ponadto, część z nich według ustaleń dokonanych w Biurze Geodezji i Katastru [...], została wybudowana po dniu 5 kwietnia 1958 r., co w konsekwencji stanowiło naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 K.p.a., poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organów administracji, wydanego bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia Sądu jedynie na wybiórczo i jednostronnie dobranych dowodach, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu, odnośnie pierwszego zarzutu, skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd przyjął za organami administracji, że poprzednik prawny skarżących utracił możliwość władania całą przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ustalenie takie zostało przyjęte jako domniemanie oparte na fakcie zabudowania budynkami mieszkalnymi części nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wybiórczo i stronniczo wybranych dowodach. Odnośnie drugiego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji wydał rozstrzygniecie bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego. W ocenie skarżących pominięto dowody, które potwierdzają, że część budynków została posadowiona po dacie granicznej, np. ustalenia dokonane przez Biuro Geodezji i Katastru W. Skarżący kasacyjnie powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r., sygn. I OSK 479/2006 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 670/2010, zgodnie z którymi w sprawie o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo nieruchomości na terenie W. na organach administracji ciąży obowiązek niebudzącego istotnych wątpliwości wykazania, ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Stanowi to gwarancję zachowania prawa jednostki wynikających z przepisów polskiego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Analizowana sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r., którą odmówiono przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. G., nr hip. [...]. Wymaga zatem w pierwszej kolejności przypomnienia, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę prawną wymienionej decyzji, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie ma sporu co do tego, iż w odniesieniu do działki gruntu, wchodzącej w skład tzw. "nieruchomości [...]", czyli objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ustalenie odszkodowania na podstawie ww. przepisu, mogło nastąpić tylko przy kumulatywnym spełnieniu następujących przesłanek: po pierwsze działka ta, przed dniem wejścia w życie w/w dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustalenia faktyczne organów orzekających prawidłowo zostały ocenione w zaskarżonym wyroku, jako wystarczające do ustalenia braku spełnienia jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Organy administracyjne w wystarczający sposób wykazały, że pozbawienie byłego właściciela władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co wykluczało dopuszczalność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szereg okoliczności faktycznych potwierdzonych stosownymi dokumentami wskazuje, że przedmiotową nieruchomość zabudowano budynkami o adresach: ul. G. [...] i [...] oraz ul. R. [...], [...], [...], [...] i [...]. Z odpisów kart książek obiektu budowlanego wynika, że budynek przy ul. G. powstał w 1952 r., a budynki przy ul. G. [...] i przy ul. R. [...], [...], [...], [...] i [...] zostały oddane do użytkowania w 1956 r. Powyższe pozostaje w zbiegu z danymi uwidocznionymi w kartach inwentaryzacyjnych tych budynków, które wskazują, że obiekty te powstały w latach 1952-1953. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że realizacja tak rozległej inwestycji budowlanej trwała kilka lat i nie mogła zostać przeprowadzona bez pozbawienia byłego właściciela władania nieruchomością. W tym względzie Sąd I instancji trafnie zauważył, że jeśli obiekty te zostały oddane do użytku najpóźniej w 1956 r., to w celu ich budowy inwestor publiczny musiał pozbawić poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością dużo wcześniej, a na pewno przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że inwestycja ta stanowiła element zwartego układu urbanistycznego, obejmującego swym zasięgiem teren znacznie większy niż przedmiotowa działka, na który składały się nie tylko obiekty budowlane ale również towarzysząca im infrastruktura. Sąd I instancji słusznie więc wykluczył możliwość przyjęcia, że tylko w części zajętej pod budynki, właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością. Natomiast nieprzeprowadzenie przez organy orzekające wizji lokalnej, co również zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia w sprawie, skoro przedmiotem ustaleń faktycznych były okoliczności zaistniałe przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 K.p.a. Organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, które to naruszenia uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Jak to już zostało wcześniej wskazane materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy administracji i nie wymagał uzupełnienia. Materiał ten został też prawidłowo oceniony pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w kontekście stwierdzenia, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] stycznia 1986 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji nie ma również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.