I OSK 2787/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 559/17 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 559/17) oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z [...] września 1974 r. Naczelnik Dzielnicy [...] na podstawie art. 53 i art. 55 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] stanowiącą byłą własność K. N. Jak wskazał organ ww. nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1972 r. została przekazana Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Ponieważ ustalono, że nieruchomość jest domem trzynastoizbowym, a więc budynkiem którego nie można uznać za dom jednorodzinny, orzeczono jak na wstępie. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła I. K. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] września 1974 r. Zdaniem Wojewody organ odszkodowawczy prawidłowo uznał, że nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 53 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania I. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Ministra została spełniona przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., ale nie została spełniona druga z przesłanek, tj. zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym. Z treści pisma K. N. z 29 lipca 1965 r., stanowiącego wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] oraz protokołu inwentaryzacyjnego z 10 października 1972 r. wynika, iż na terenie wskazanej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny 13 izbowy, wliczając w to kuchnie, a więc budynek, którego nie można uznać za dom jednorodzinny. Znajduje to także potwierdzenie w treści pisma K. N. z 21 czerwca 1956 r. Tym samym, skoro przedmiotowa nieruchomość nie była przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego zabudowana domem jednorodzinnym, to nie została spełniona konieczna przesłanka do przyznania odszkodowania. Jednocześnie Minister wskazał, że na dzień rozstrzygania przez Naczelnika Dzielnicy w przedmiotowej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje o przyznaniu K. N. odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] oraz o przyznaniu odszkodowania za grunt. Natomiast w świetle ww. ustawy odszkodowanie przysługiwało za jedną nieruchomość, co również wskazuje na prawidłowość kontrolowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. K., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 2 Konstytucji RP z 6 kwietnia 1997 r., art. 53 i art. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.), art. 157 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1974 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że w świetle zebranego materiału dowodowego utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez K. N. nastąpiła najwcześniej w 1972 r. Spełniona została zatem przesłanka z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraty możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jednak nie została spełniona druga przesłanka, tj. zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym. Organy prawidłowo wskazały, jak należy rozumieć pojęcie "domu jednorodzinnego", tj. jako budynku zaspakajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń, a wobec tego zarzuty, że organy posługiwały się przesłankami powierzchni i ilości pomieszczeń było chybione i sprzeczne z treścią uzasadnień decyzji. Najistotniejsze były dowody z pism, których autorem był właściciel K. N. Pismem z 21 czerwca 1956 r. zwrócił się on o zwolnienie pokoju będącego częścią jego dwupokojowego mieszkania. Wskazał, iż budynek stanowi dom czterolokalowy (punkt 1 pisma). W punkcie 2 pisma wskazał "wiosną 1945 r. po powrocie z tułaczki zastałem 1-ą izbę /pokój/ mojego mieszkania zajętą". W punkcie 4 natomiast, że mieszkanie stanowi niepodzielną całość dla jednej rodziny, a w punkcie 6 wskazuje, że pragnie odzyskać drugi pokój w swoim własnym mieszkaniu. Istotne jest to, że wiosną 1945 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie dekretu były właściciel pragnął odzyskać swoje mieszkanie, a nie cały dom, pisząc o domu czterolokalowym, co oznacza, że dom ten nie był domem jednorodzinnym. Z treści pisma nie wynika również, że dom przed wejściem w życie dekretu zaspakajał wyłącznie potrzeby rodziny K. N. Z kolei w piśmie z 15 sierpnia 1972 r. były właściciel wskazuje, że budynki przy ul. [...] były jednopiętrowe, po cztery lokale trzyizbowe każdy. Z pisma z 29 lipca 1965 r., stanowiącego wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] oraz z protokołu inwentaryzacyjnego z 10 października 1972 r. wynika, iż na terenie wskazanej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny 13 izbowy, wliczając w to kuchnie. Wobec ww. dokumentów za prawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] nie był domem jednorodzinnym, lecz domem mieszkalnym zawierającym kilka niezależnych od siebie i samodzielnych mieszkań i że stan ten istniał w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Tym samym bez znaczenia są kwestie dotyczące księgozbioru, jego przekazania w depozyt, kolekcji obrazów, czy wynagrodzenia byłego właściciela. Brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja z [...] września 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Postępowanie nie wykazało również, aby decyzja ta dotknięta była inną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym za chybione uznał Sąd zarzuty rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenia art. 7 i art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. podobnie jak rażącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., która nie obowiązywała w dacie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy i nie mogła jej naruszyć. Z tych samych przyczyn zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji z 1997 r., a były właściciel został częściowo zaspokojony za utracone nieruchomości, gdyż przyznano mu odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...]. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Sąd podniósł, że Polska ratyfikowała ją w 1993 r. Kontrolowana decyzja była wydana w trybie nadzoru, a wzorcem kontroli mogą być przepisy obowiązujące w dacie decyzji będącej przedmiotem kontroli. Organ dokładnie wyjaśnił przy tym stan faktyczny sprawy i szczegółowo go uzasadnił, ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej, opierając swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania o charakterze wskazującym na to, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art, 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia wobec naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, a konkretnie: 1. rażącego naruszenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] przepisów prawa wyrażającego się w naruszeniu przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie w oparciu o wskazany przepis decyzji administracyjnej, pomimo iż nie miał on zastosowania w sprawie, co organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, 2. rażącego naruszenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] przepisów prawa wyrażającego się w naruszeniu przepisu art 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się stwierdzeniu, że dla oceny czy budynek jest domem jednorodzinnym w rozumieniu wskazanego przepisu istotne jest jedynie kryterium ilości pomieszczeń, podczas gdy ówczesna wykładnia tego przepisu jako takie kryterium wskazywała zaspokajanie potrzeb jednej rodziny, 3. rażącego naruszenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] przepisów prawa wyrażającego się w naruszeniu przepisu art. 9 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ ten wyraźnie wskazał w swojej decyzji, że ten właśnie przepis znajdzie zastosowanie do nieruchomości będącej przedmiotem jego decyzji, 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo iż organ administracji dokonał w postępowaniu nadzorczym ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego nie był uprawniony. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu II i I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, a nawet gdyby przyjąć taką możliwość, to organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domu jednorodzinnego" i nie zakwalifikował do niego przedmiotowego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zarzut 1 i 2). Nie można podzielić twierdzeń, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, skoro ww. ustawa na dzień wydania decyzji z [...] września 1974 r. była aktem obowiązującego prawa i stanowiła element porządku prawnego. Nie można tym samym skutecznie formułować twierdzeń, że wydanie decyzji na tej podstawie stanowi o jej kwalifikowanej wadzie prawnej, a więc że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wyraźnie wskazywał na zastosowanie ww. ustawy do odszkodowania za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa (ust. 1) oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie tego dekretu (ust. 2), wyłączając w tym zakresie zastosowanie art. 9 dekretu (ust. 3 art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r.). Ustalenie natomiast, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru jak powyższe nie wyłącza stosowania ustawy, ale nie pozwala na uwzględnienie roszczenia, co w efekcie skutkuje odmową ustalenia i przyznania odszkodowania, jak w niniejszej sprawie. Formułowana zresztą przez stronę skarżącą koncepcja zmierzająca do wykazania, że wypłata odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy powinna nastąpić na podstawie art. 9 tego dekretu pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie miało bowiem na celu ustalenie, czy poprzez wydanie decyzji z [...] września 1974 r. zaistniała którakolwiek sytuacja z art. 156 § 1 K.p.a., a nie czy jest możliwe uzyskanie odszkodowania na innej podstawie prawnej niż wskazana w tejże decyzji. Nie mniej jednak dostrzec trzeba i tę kwestię, że odszkodowanie wynikające z art. 9 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie było w praktyce wypłacane z powodu niewykonania delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 tego dekretu i wydania stosownych przepisów wykonawczych, zresztą jest tak do dnia dzisiejszego. Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 dekretu z 26 października 1945 r. (zarzut 3). Przechodząc do dalszej oceny art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie można podzielić twierdzeń skarżącej o błędnej wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew jej twierdzeniom pojęcia "domu jednorodzinnego" nie definiowano jedynie przez kryterium ilości pomieszczeń, ale wprost przeciwnie – jak wskazywał w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd – odnoszono je do "budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń". Zarzut ten stanowi zresztą powtórzenie zarzutu zawartego w skardze i był również oceniany przez Sąd pierwszej instancji jako niezasadny z przyczyn powyżej wskazanych, bowiem także i Wojewoda Mazowiecki stwierdzał, że wielkość domu jednorodzinnego zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. Pomijając fakt, że skarżąca nie wskazała na czym polegało uchybienie przez organ odwoławczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymienionej w art. 15 K.p.a., to nie można podzielić oceny, że organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy. Również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajdzie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym: "(w) toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Inny jest jedynie zakres wyjaśnienia tego stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ustalenie wystąpienia ewentualnych wad z art. 156 § 1 K.p.a. To natomiast że w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności podano wyczerpująco, w oparciu przede wszystkim o korespondencję byłego właściciela, dlaczego wykluczono uznanie przedmiotowej nieruchomości za dom jednorodzinny, czego nie uczyniono w decyzji z [...] września 1974 r., nie uchybia żadnym ww. przepisom i tym bardziej, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.