I OSK 279/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/05 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] Nr [...] orzekającą na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /tekst jednolity z 2002 r. Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm./ w zw. z ( 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej /Dz. U. Nr 82, poz. 748/ o odmowie wypłacenia skarżącemu jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby w okresie od 15 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2001 r. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o wynagrodzenie za godziny nadliczbowe uznał się niewłaściwym Sąd Rejonowy w [...] i postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004 r. sygn. akt IV P 2568/04, w związku z czym sprawę rozpoznawał w I instancji Komendant [...] Oddziału straży Granicznej w [...]. Uzasadnienie orzeczenia administracyjnego w niniejszej sprawie zawierało wyjaśnienie, iż skarżący na żądanie sporządzenia i doręczenia wykazu godzin przepracowanych ponad ustawowy wymiar otrzymał pisemną odpowiedź, iż jest ono bezprzedmiotowe, bowiem do dnia zwolnienia ze służby /31 grudnia 2001 r./ nie występował o udzielenie dni wolnych, a tylko w ten sposób można zrekompensować funkcjonariuszowi Straży Granicznej ponadnormatywny czas służby. Zgodnie z art. 37 ustawy o Straży Granicznej czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, zaś w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nie przekraczającym 3 miesięcy, funkcjonariuszowi przysługuje w tym samym wymiarze czas wolny od służby. Zgodnie z ( 10 cytowanego wyżej rozporządzenia czas wolny funkcjonariusz zobowiązany jest wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby. W ocenie organu brak jest przepisów prawa materialnego, z których można by wywieźć roszczenie do dochodzenia przez funkcjonariusza straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym czasie służby, a który nie został zrekompensowany czasem wolnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. domagał się uznania jego żądania o wyliczenie i doręczenie wykazu godzin przepracowanych ponad ustawowy wymiar służby oraz do zapłaty za te godziny podnosząc, że decyzja odmowna jest sprzeczna z prawem międzynarodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy o straży granicznej funkcjonariuszowi przysługuje jedynie czas wolny od służby w tym samym wymiarze za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2. Przy tym w myśl ( 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Z przepisów tych wynika, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, a jedynie czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Sąd podkreślił także, iż funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, nie mają zatem do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J., reprezentowany przez adwokata A. S., który stwierdził, iż opiera tę skargę "na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pragmatyki służbowej funkcjonariuszy straży granicznej przez stwierdzenie, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, bo nie ma przepisów prawa materialnego na podstawie których można by wypłacić pieniądze za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej /t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm./ w zw. z ( 10 ust. 4 rozp. MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie rozkładu czasu pracy funkcjonariuszy straży granicznej /Dz. U. Nr 82, poz. 748/ w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 415 i nast. kc." W bardzo szczupłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż bezsporne jest pomiędzy stronami, że skarżący przepracował wiele godzin w czasie ponadnormatywnym za co nie uzyskał żadnego ekwiwalentu ani w postaci czasu wolnego, ani w postaci ekwiwalentu pieniężnego. Sąd I instancji "przyznając ten fakt podnosi, że nie ma przepisów prawa materialnego, z których można by wywieść roszczenie funkcjonariusza Straży Granicznej do ekwiwalentu pieniężnego". Jest to podejście "formalistyczne" i "oczywiście niesprawiedliwe w odczuciu społecznym" oraz "niezgodne z szeroko pojętym prawem pracy, do którego zalicza się także niepracownicze stosunki zatrudnienia, a więc stosunki służbowe". Według pełnomocnika skarżącego "przyznanie odszkodowania jako ekwiwalentu pieniężnego za przepracowany, ponadnormatywny czas pracy jest konieczne i ma cyt. wyżej podstawy prawne". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3, zaś przepis art. 176 ppsa stanowi, że skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto "na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pragmatyki służbowej funkcjonariuszy straży granicznej przez stwierdzenie, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, bo nie ma przepisów prawa materialnego na podstawie których można by wypłacić pieniądze za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej /t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm./ w zw. z ( 10 ust. 4 rozp. MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie rozkładu czasu pracy funkcjonariuszy strazy granicznej /Dz. U. Nr 82, poz. 748/ w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 415 i nast. kc". Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 3 ( 1 i ( 2 pkt 1 ppsa dokonał kontroli działalności orzekających w sprawie administracyjnej organów administracji publicznej w zakresie orzeczenia administracyjnego /decyzji administracyjnej/ wydanego po rozpoznaniu żądania wnoszącego skargę kasacyjną o przyznanie wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, określonego jako ekwiwalent pieniężny. Sprawa rozpoznawana była na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego, a więc art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z ( 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej. Nie jest w sprawie sporne, że stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz tej Straży za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, a więc według ogólnych pojęć za godziny ponadnormatywne, lub nadliczbowe, ma prawo do czasu wolnego według przelicznika za każdą godzinę nadliczbową, czas wolny w tym samym wymiarze, z tym jednak zastrzeżeniem zawartym w ustawie, że prawo to przysługuje funkcjonariuszowi wyłącznie pozostającemu w stosunku służby. Taka regulacja ustawowa zamieszczona w akcie prawnym z zakresu prawa administracyjnego materialnego, stanowiącym pragmatykę służbową, jednoznacznie określa, iż organ administracji publicznej może orzec wyłącznie o świadczeniu funkcjonariusza ustalonym w tejże pragmatyce służbowej. Taką wykładnię art. 37 ust. 3 powyższej ustawy potwierdza jednoznaczna treść przepisu ( 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Granicznej przewidującego, że to na funkcjonariuszu spoczywa obowiązek wykorzystania czasu wolnego za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby i to do dnia zwolnienia ze służby, zaś przełożony właściwy w sprawach osobowych ma jedynie obowiązek mu to ułatwić. Uregulowanie takie ma ścisły związek z charakterem służby funkcjonariuszy Straży Granicznej i w tym zakresie właśnie zawarte jest nie w ogólnych przepisach Kodeksu pracy, lecz w odrębnej ustawie /pragmatyce służbowej/. Organ administracji publicznej rozpatrując żądanie skarżącego nie mógł zatem kierować się ogólnymi przepisami prawa /Kodeksem pracy, Kodeksem cywilnym/, lecz stosownie do art. 6 i 7 Kpa miał obowiązek orzekać na podstawie przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do wadliwości zaskarżonego wyroku ze względu na akceptację stanowiska wyrażonego w zaskarżonej do tego Sądu w niniejszej sprawie decyzji nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Nie ma też racji wnoszący skargę kasacyjną, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ administracji publicznej nie miał podstaw prawnych do orzeczenia o wypłacie ekwiwalentu pieniężnego /wynagrodzenia za godziny nadliczbowe/ narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Jak to już wskazano, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego materialnego takiej możliwości nie przewidują, wyraźnie bowiem drogę administracyjną ustalają wyłącznie do uzyskania przez funkcjonariusza odpowiedniego czasu wolnego za czas pełnienia służby ponad wymiar określony ustawą, przy czym oczywiste jest, iż ten czas wolny będący ekwiwalentem za służbę w wymiarze ponadnormatywnym musi być wykorzystany podczas trwania służby. Odrębną natomiast kwestią jest możliwość dochodzenia przez skarżącego od organu, w którym pełnił służbę, wynagrodzenia szkody jaka została mu ewentualnie wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu /w niniejszej sprawie wyznaczenie służby w godzinach ponadnormatywnych bez ekwiwalentu w postaci czasu wolnego/. Oczywiście dochodzenie roszczenia o wynagrodzenie szkody w tym wypadku nie może odbywać się na drodze postępowania administracyjnego, lecz w postępowaniu sądowym. Jednoznacznie wskazuje na to powołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 77 Konstytucji RP stanowiąc, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej /ust. 1/. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw /ust. 2/ - w niniejszej sprawie może chodzić o prawo do wynagrodzenia skody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu polegającej na służbie w czasie ponadnormatywnym bez stosownego, przewidzianego ustawą o Straży Granicznej ekwiwalentu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.