I OSK 2797/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 591/16 w sprawie ze skargi S.N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na rzecz S.N. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 591/16 odrzucił skargę S.N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 9 maja 2016 r. nr [...], dotyczące powierzenia S.N. obowiązków służbowych, wynikającego z rozkazów personalnych Komendanta Miejskiego Policji w [...]: z dnia 7 września 2015 r. nr [...] oraz z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...]. Powołując treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") stwierdził, że katalog aktów i zaniechań organów administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego jest wyczerpujący, a zatem skarga wykraczająca poza przedstawiony zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. Wskazał, że stanowiący podstawę wydanych w rozpatrywanej sprawie rozkazów personalnych przepis art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) stanowi, iż policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji) nie jest decyzją administracyjną. Ponadto podał, że zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak czynność mianowania policjanta w służbie stałej, czy czynności skrócenia i przedłużenia służby, albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem podanych wyżej przepisów, wzmianki o sposobie odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta. Podkreśla się, że brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków służbowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść omawianego art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobie zaskarżenia. Oznacza to, że rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o w/w przepis, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego policjantowi nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/12 oraz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1652/13 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 w związku z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a polegało na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż nie jest on władny do rozpoznania skargi w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych, mimo iż w ocenie skarżącego sprawa ta mieści się w katalogu spraw określonym w art. 3 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 w związku z art. 37 ustawy o Policji, polegające na błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu w/w norm do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co skutkowało wydaniem błędnego postanowienia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia norm prawnych zawartych w art. 32 i art. 37 ustawy o Policji prowadzi do stwierdzenia, iż posłużono się wykładnią językową, jednocześnie stosując dwie wykluczające się wzajemnie reguły interpretacyjne, tj.: a) rozszerzającą – na mocy której przyjmuje się, że prawodawca nie wyraził w przepisie wszystkich swoich zamierzeń, oraz b) zawężającą – na mocy której stwierdzamy, że prawodawca wyraził w przepisie więcej treści niż zamierzał. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji ustawodawca nie wskazuje, że rozkaz wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji jest aktem władczym jednostronnym, od którego nie służy odwołanie. Z treści powołanego przepisu wynika, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Jest to łączny maksymalny czas, na jaki można policjantowi powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Jest to okres nieprzekraczalny. Przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy został on wykorzystany jednorazowo, czy też stopniowo w różnych okresach. W ocenie autora skargi kasacyjnej, ustawodawca w art. 32 ustawy o Policji wymienił jedynie przykładowe rozkazy personalne w sprawach mianowania, przenoszenia oraz zwalniania, którym nadaje się znaczenie decyzji administracyjnej z uwagi na to, że są one podstawowymi sposobami regulującymi stosunki służbowe w Policji. Nie wyklucza to jednak stwierdzenia, że decyzjami administracyjnymi mogą być inne rozkazy personalne kształtujące stosunek prawny policjanta na okres łączny dłuższy niż 12 miesięcy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjmując wykładnię systemową należy dojść do wniosku, że treść art. 32 ustawy o Policji jest dominująca nad art. 37 tej ustawy. Norma zawarta w art. 37 nie może pozostawać w sprzeczności z normą zawartą w art. 32 cyt. ustawy. Ma jedynie ograniczać prawa policjantów na podany w tym przepisie okres, tj. na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, co daje dowodzącym skuteczną możliwość realizacji zadań Policji. Stosując wykładnię systemową stwierdzić należy, że zgodnie z art. 37 ustawy o Policji organ ma prawo do podejmowania władczego działania, jednak na okres, który nie przekracza 12 miesięcy. Nie stanowi ono wówczas decyzji administracyjnej. Natomiast każde dalsze przedłużanie okresu wskazanego w art. 37 ustawy o Policji, tj. powyżej 12 miesięcy, nie jest już władczym działaniem przełożonego, choć nadal kształtuje charakter stosunku służby, co czyni je rozkazem, od którego służy odwołanie, a tym samym jest decyzją administracyjną, ponieważ taki charakter stosunkom prawnym w Policji nadaje treść normy zawarta w art. 32 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który dokonując analizy art. 3 P.p.s.a., art. 37 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów uznał, że powierzenie policjantowi S.N. obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. W tego rodzaju sprawie kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe stwierdzenie skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...] powierzył [...] S.N. – [...] Wydziału [...] KMP w [...] z dniem 1 lipca 2014 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym, a rozkazem personalnym z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] odwołał go z tego powierzenia z dniem 30 czerwca 2015 r. Kolejny raz Komendant Miejski Policji w [...] powierzył [...] S.N. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym z dniem 14 września 2015 r., rozkazem personalnym z dnia 7 września 2015 r. nr [...]. Następnie Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 30 grudnia 2015r. nr [...] z dniem 29 grudnia 2015 r. odwołał wyżej wymienionego policjanta z powierzenia pełnienia tych obowiązków i jednocześnie z dniem 30 grudnia 2015 r. ponownie powierzył mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...], tym razem z uwagi na zmianę struktury organizacyjnej Komendy – [...] Wydziału [...] KMP w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ w stosunku do S.N. z uprawnienia określonego w art. 37 ustawy o Policji skorzystał trzykrotnie, powierzając mu każdorazowo pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, wydając w dniu 23 sierpnia 2016 r. postanowienie o odrzuceniu skargi, nie ustalił czasokresu trwania przedmiotowego powierzenia dokonanego powołanymi wyżej rozkazami personalnymi z dnia 7 września i z dnia 30 grudnia 2015 r. W konsekwencji nie wyjaśnił, jak długo od dnia 14 września 2015 r. trwał okres powierzenia wyżej wymienionemu policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku. W związku z powyższym nie rozważył, czy na skutek działań organu faktycznie nie nastąpiło przeniesienie S.N. na inne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej, stanowiące decyzję administracyjną, od której policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ustawy o Policji). Stosownie do treści § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosuje się do przedstawionej wykładni prawa.