I OSK 1652/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 841/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] lipca 2012 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendant Miejski Policji w J. powierzył st. sierż. A. K. - referentowi Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w J. - pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w J. od dnia 1 sierpnia 2012 r. Rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Od powyższego rozkazu personalnego policjant wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez nieokreślenie czasu powierzenia obowiązków służbowych oraz niezasięgnięcie stanowiska bezpośredniego przełożonego policjanta. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu [...] Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem brak w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia. Podniósł, że odwołanie stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje stronie od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji, a zatem jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Komendant Miejski Policji w J. nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie rozkaz personalny, którym powierzył z dniem 1 sierpnia 2012 r. policjantowi pełnienie obowiązków na innym stanowisku służbowym. Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie poglądem judykatury, powierzenie policjantowi na warunkach określonych w art. 37 w/w ustawy o Policji obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie go z tych obowiązków, jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej. Powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, aniżeli zajmowane, jest czasowe, zaś o potrzebie długości okresu powierzenia obowiązków decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu bieżących potrzeb służby. Komendant wskazał, że przepis art. 32 ustawy o Policji określa wprost decyzje administracyjne zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie: mianowania, przeniesienia i zwolniania funkcjonariusza). Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi na podstawie art. 37 w/w ustawy pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku nie jest wydawana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Do takiego samego wniosku doprowadziła organ interpretacja postanowień rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (w szczególności § 18 ust. 2 tego rozporządzenia) Postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji stało się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił zaniechanie w postępowaniu odwoławczym rozpoznania i oceny zarzutów strony oraz sprzeczność stanowiska organu z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że art. 32 ustawy o Policji, mimo że wymienia wprost określone decyzje zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania funkcjonariusza), nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnych również w innych przypadkach dotyczących tego stosunku służbowego i z niego wynikających. Skarżący podniósł, że charakter stosunku służbowego policjanta wymaga dopuszczenia drogi administracyjnoprawnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Zdaniem strony, istnieje możliwość oceny legalności decyzji o powierzeniu pełnienia obowiązków z punktu widzenia przesłanek normatywnych wynikających z art. 37 ustawy o Policji tj. okresu powierzenia pełnienia obowiązków, który nie może przekraczać 12 miesięcy, zachowania uposażenia, braku dokonania zmiany miejscowości pełnienia służby. Oznacza to, że mimo, iż ustawa expressis verbis nie stanowi o decyzji w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych, to jednocześnie nie istnieje w rozpoznawanym przypadku przeszkoda do jej wydania przez właściwego kierownika jednostki organizacyjnej Policji. Skarżący wskazał, że tylko taka interpretacja przepisów, a więc w kierunku umożliwienia skorzystania policjantowi z prawa do sądu po ostatecznym rozstrzygnięciu jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że podstawę kwestionowanego rozkazu stanowił przepis art. 37 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. W ocenie Sądu, z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji) nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Sąd podkreślił, że granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak czynność mianowania policjanta w służbie stałej, czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy, wzmianki o sposobie odwołania, zaś orzecznictwo w tej materii jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał na prawidłowość występującą w policyjnej ustawie pragmatycznej - wyraźnego wskazywania tych rozstrzygnięć, od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem, zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. Jednocześnie Sąd podkreślił, że treść omawianego art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej. Z powyższych względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w J. powierzające skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w J. od dnia 1 sierpnia 2012 r. w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji było skutecznym aktem władczym organu, od którego nie przysługiwało odwołanie do organu wyższej instancji. Nadto Sąd wskazał, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe, zaś o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Ponadto, powierzenie obowiązków może także obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki. Sąd wskazał również, że instytucja powierzenia obowiązków służbowych ma charakter całkowicie uznaniowy. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zdaniem Sądu, w tych ramach Komendant Miejski Policji w J. ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Skoro tak, to posiada on uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, a w tym o powierzaniu obowiązków służbowych podległym funkcjonariuszom. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne jednostki, w tym także jej potrzeby personalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł: o zmianę zaskarżonego wyroku i uznanie dopuszczalności odwołania od zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej – o zaniechanie obciążania skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego organu administracji. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty: 1 w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów art. 37 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, 2. "w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nadał przymiot działania zgodnego z prawem, mimo że organy administracji realizują jednostronną, subiektywną, by nie nazwać swawolną wolę karania skarżących jako policjantów, używając do tego środków prawnych służących innemu celowi, czym dopuścił się rażącego naruszenia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przepisów art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.)." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 32 ustawy o Policji, jakiej dokonał organ II instancji, będąca wynikiem wnioskowania a contrario z jego treści, w oparciu o którą czynności niewymienione w tym przepisie (a więc także rozstrzygnięcie przełożonego na podstawie art. 37 ustawy o Policji o okresowym powierzeniu innych obowiązków) nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego policjanta wymaga dopuszczenia drogi administracyjnoprawnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi, na podstawie art. 37 ustawy o Policji, pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku powinna być wydana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych graniach nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, podziela w całości ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SAB 251/00 – LEX nr 55004 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 71/08; w Szczecinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 53/11; w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12; w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 841/12; w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2315/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowość tego stanowiska potwierdza analiza przepisów ustawy o Policji, w której w sposób wyraźny wskazano rodzaje rozstrzygnięć od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. Jak słusznie zauważył Sąd I Instancji, w art. 32 ust. 1 i 2 ustawodawca nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Natomiast w odniesieniu do pozostałych aspektów służby rozstrzyganych przez właściwych przełożonych funkcjonariusza, w tym uregulowanej w art. 37 ustawy - instytucji czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku, nie przewidziano możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Unormowanie to znajdowało potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanego przez stronę postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia: nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Warto również wskazać, że analogiczny przepis zawiera obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644). Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze do ww. ustawy w sposób wyraźny określają rodzaje orzeczeń, od których przysługuje prawo odwołania do organu wyższej instancji. Wśród tych rozstrzygnięć ustawodawca nie wymienił powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Wiąże się to z faktem, iż przy powierzeniu obowiązków nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, gdyż taka zmiana dopuszczalna jest jedynie w drodze decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu oraz zwolnieniu ze stanowiska. Z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, iż jego dyspozycję stosuje się wyłącznie w sytuacji powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Regulacja ta ma umożliwić właściwemu przełożonemu czasowe powierzenie policjantowi zadań innych niż dotychczas wykonywane, w sytuacji zaistnienia określonych potrzeb kadrowych dla realizacji zadań ustawowych Policji. Jest to konsekwencją administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, który różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, związanymi ze szczególnym charakterem tej formacji, opartej na podległości oraz dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Reasumując stwierdzić należy, że rozkaz personalny o powierzeniu A. K. pełnienia obowiązków na stanowisku referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w J. , wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza, niepodlegający zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 37 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji należało uznać za bezzasadny. W konsekwencji, zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1a, powiązany ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy pragmatycznej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.