I OSK 2857/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Dzbeńska Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 578/13 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz I. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 578/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] maja 2013 r., [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zmienił własną decyzję z dnia [..] października 2012 r. w ten sposób, że przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznając na J. S. i N. S. kwotę [...] zł miesięcznie, na okres od [...]kwietnia 2013 r. do [...] października 2013 r. Powołał się na art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 163 K.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2, dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu I. S. zarzuciła organowi błędną interpretację przepisu art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia do jednego dodatku w wysokości [...] zł. Jej zdaniem, przedmiotowy dodatek powinien zostać przyznany w wysokości po [...] zł na każde dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło I. S. prawo do dodatków rodzinnych przyznanych decyzją z dnia [...] października 2012 r. z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu tj. nad J. S. N. S., w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2013 r. Uchylenie uzasadniło nieprecyzyjnym sformułowaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że określony w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, lecz przysługuje m.in. matce uprawnionej do urlopu wychowawczego i sprawującej faktyczną opiekę nad dziećmi. Wysokość tego dodatku, określona w art. 10 ust. 2 cyt. ustawy, nie została uzależniona od ilości dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy umożliwia natomiast w takiej sytuacji dłuższe korzystanie z urlopu wychowawczego, w ten sposób faworyzując osoby sprawujące opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ wyjaśnił, że tam gdzie ustawodawca przewidział przyznawanie określonego dodatku na każde dziecko, tam wyraźnie to uregulował (art. 9 ust. 1 i 4 ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. S. zakwestionowała decyzje organów obu instancji i wniosła o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 maja 2004 r., sygn. OSK 55/04, wskazała na konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej, w przypadku gdy wykładnia językowa nie usuwa wszystkich wątpliwości. Przywołała również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, w którym stwierdzono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych realizuje ten sam cel, co ustawa o pomocy społecznej, wykonując obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 68, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Podniosła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na system ten składają się zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 8). Dodatki te zostały zatem związane z zasiłkiem rodzinnym. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca traktował określony w art. 10 ust. 1 ustawy dodatek jako rekompensatę za utratę możliwości zarobkowania, to oddzieliłby go od świadczeń przyznawanych na dziecko. W ocenie skarżącej, powiązanie dodatku z zasiłkiem rodzinnym na dziecko oznacza, że ma on na celu częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w przypadku, gdy jedno z rodziców nie może kontynuować pracy zarobkowej. Jego funkcja zaopatrzeniowa będzie więc spełniona wtedy, gdy umożliwi choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego dziecka, tj. wtedy, gdy zostanie ustalony na każde wychowywane dziecko, na które został przyznany urlop wychowawczy. Przyznanie dodatku w wysokości [...] zł na dwoje dzieci nie spełni swojej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie. W ocenie skarżącej, dłuższy okres pobierania świadczenia z uwagi na urodzenie dwójki dzieci podczas jednego porodu nie jest elementem faworyzującym, ponieważ urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wiąże się z wieloma komplikacjami poporodowymi, chorobami, niedorozwojami, dłuższym pobytem w szpitalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotowy dodatek przysługuje nie dzieciom, a matce (lub ojcu) nie podejmującej zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad dziećmi. Matka (ojciec) może tylko raz zrezygnować z zatrudnienia, a nie dwukrotnie, w przypadku urodzenia dwójki dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że spór dotyczy interpretacji art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.), zgodnie z którym, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (pkt 1), nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (pkt 2). Stosownie do treści art. 10 ust. 2, dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwestionowany przepis dotyczy zasad ustalania komu, na jaki okres przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego, określony w art. 8 pkt 2 ustawy i w jakiej wysokości. Według Sądu, wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Okresy pobierania tego dodatku wskazano w pkt 1 – 3, uzależniając czas ich trwania od ilości dzieci, nad którymi osoba uprawniona sprawuje opiekę, urodzonymi podczas jednego porodu. Wysokość świadczenia wynosi [...] zł miesięcznie. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowe świadczenie jest nierozerwalnie związane z prawem do urlopu wychowawczego, który z kolei jest szczególnym uprawnieniem pracowników związanym z rodzicielstwem. Urlop wychowawczy jest udzielany w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 2002 r., II UK 94/02, OSNP 2004, nr 6, poz. 106 stwierdził, że na czas przysługiwania urlopu wychowawczego nie ma żadnego wpływu równoczesne urodzenie dwojga dzieci. Urlop wychowawczy w związku z urodzeniem podczas porodu więcej niż jednego dziecka przysługuje w wymiarze nieprzekraczającym trzech lat, nie dłużej niż do ukończenia czwartego roku życia przez dziecko urodzone jako pierwsze. Skoro korzystanie z urlopu wychowawczego nie jest uzależnione od ilości dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, to uwzględniając wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy związanie dodatku o którym mowa w art. 8 pkt 2 ustawy z urlopem wychowawczym przyjąć należy, że ilość dzieci urodzonych w czasie jednego porodu nie ma wpływu na przyznanie tego dodatku i w konsekwencji na jego wysokość. Wskazana okoliczność ma natomiast istotne znaczenie dla ustalenia okresu na jaki opisany dodatek jest przyznawany (36 miesięcy kalendarzowych w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu). Zdaniem Sądu, organ trafnie zauważył, że tam gdzie ustawodawca zamierza uzależnić prawo do dodatku od ilości posiadanych dzieci, wyraźnie to wskazuje, np. w art. 9 ust. 4 ustawy przewidział, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko (nie jedno dziecko jak twierdzi skarżąca), a art. 12a ust. 2 ustawy stanowi, że dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie [...] zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie [...] zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu Skargę kasacyjną złożyła I. S., reprezentowana przez adwokata. Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię w odniesieniu do art. 10 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na rzecz obu małoletnich dzieci, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości wobec prawa i dyskryminacji, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych; 2) art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] zł na wszystkie dzieci, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawo do otrzymania dodatku w kwocie [...] zł. Na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skarżącej dodatku w wysokości po [...] zł na każde dziecko, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 8 pkt 2 tej ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. natomiast w art. 10 ust. 1 jest mowa o dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Brzmienie tych przepisów wskazuje, że zasiłek rodzinny przysługuje odrębnie na każde dziecko, a co za tym idzie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje do każdego z tych odrębnych zasiłków. Wątpliwości związane z treścią art. 10 ust. 1 pkt 2, według którego, dodatek przysługuje przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, usuwają rezultaty wykładni systemowej. W art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającym wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie ma zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, tak jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dodany do tej ustawy z dniem 1 września 1999 r. Nadto, w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. Przesłanką przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ust. 1, jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Nie jest natomiast przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ani określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala więc wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (patrz: uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, ONSA i wsa ). Jak wynika z powyższych uwag, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów. Takie odczytanie norm art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na bezzasadność zarzutu naruszenia powołanych przez wnoszącą kasację norm konstytucyjnych. To, że zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP okazał się nieusprawiedliwiony nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powodu zajęcia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska błędnego w kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, należało uchylić zaskarżony wyrok. Z uwagi na to, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja obarczona była uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprzecznej ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 oraz w niniejszej sprawie. Podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zaskarżona decyzja miała charakter rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Dla usunięcia naruszenia prawa nie jest niezbędne wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji. Wystarczające jest ograniczenie się do uchylenia decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego, którymi były w niniejszej sprawie koszty postępowania kasacyjnego, zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 5