II SA/Ke 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2013r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzję z dnia 11 kwietnia 2013 r. znak: [...] w sprawie zmiany decyzji wydanej przez ten organ w dniu 11 października 2012 r. o przyznaniu I. S. zasiłku rodzinnego na dzieci: A. S., N. S. i J. S. na okres zasiłkowy 2012/2013 w ten sposób, że przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na J. S. i N. S. w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1.04.2013r. do 31.10.2013r., i w to miejsce ustaliło I. S. prawo do dodatku do zasiłków rodzinnych przyznanych decyzją z dnia 11.10.2012 r. z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, tj. J. S. i N. S. urodzone w dniu 27.11.2011r. w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1.04.2013r., do 31.10.2013r. Jak wynika z akt sprawy na wniosek I. S. złożony w dniu 10.04.2013r. organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. zmienił decyzję własną z dnia 11 października 2012 r., wskazując w podstawie prawnej art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 10, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104, art. 107, art. 130 § 4 i art. 163 k.p.a. W odwołaniu I. S. zarzuciła organowi błędną interpretację przepisu art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia do jednego dodatku w wysokości 400 zł. Jej zdaniem przedmiotowy dodatek powinien zostać przyznany w wysokości po 400 zł na każde dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z powodu jej niewłaściwie sprecyzowanej osnowy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazało, że określony w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, lecz przysługuje m.in. matce uprawnionej do urlopu wychowawczego i sprawującej faktyczną opiekę nad dziećmi. Wysokość tego dodatku, określona w art. 10 ust. 2 cyt. ustawy, nie została uzależniona od ilości dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy umożliwia natomiast w takiej sytuacji dłuższe korzystanie z urlopu wychowawczego, w ten sposób faworyzując osoby sprawujące opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ wyjaśnił, że tam gdzie ustawodawca przewidział przyznawanie określonego dodatku na każde dziecko, tam wyraźnie to uregulował (art. 9 ust. 1 i 4 ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. S. zakwestionowała decyzje organów obu instancji i wniosła o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 maja 2004 r. sygn. OSK 55/04, wskazała na konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej, w przypadku gdy wykładnia językowa nie usuwa wszystkich wątpliwości. Przywołała również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. P 3/05, w którym stwierdzono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych realizuje ten sam cel, co ustawa o pomocy społecznej, wykonując obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 68, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. W skardze podniesiono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na system ten składają się zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 8). Dodatki te zostały zatem związane z zasiłkiem rodzinnym. Zdaniem skarżącej gdyby ustawodawca traktował określony w art. 10 ust. 1 ustawy dodatek jako rekompensatę za utratę możliwości zarobkowania, to oddzieliłby go od świadczeń przyznawanych na dziecko. W ocenie skarżącej powiązanie przedmiotowego dodatku z zasiłkiem rodzinnym na dziecko oznacza, że ma on na celu częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w przypadku, gdy jedno z rodziców nie może kontynuować pracy zarobkowej. Jego funkcja zaopatrzeniowa będzie więc spełniona wtedy, gdy umożliwi choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego dziecka, tj. wtedy, gdy zostanie ustalony na każde wychowywane dziecko, na które został przyznany urlop wychowawczy. Przyznanie dodatku w wysokości 400 zł na dwoje dzieci nie spełni swojej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie. W dalszej części skargi jej autorka stwierdziła, że na skutek zastosowanej przez organ wykładni, art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymał brzmienie: "do zasiłków rodzinnych przysługuje dodatek", podczas gdy cyt. przepis przewiduje, że: "do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki". Ustawa stanowi bowiem, że dodatek (dodatki) przyznawany jest do zasiłku rodzinnego (liczba pojedyncza), a nie jak przyjął organ w niniejszej sprawie do zasiłków rodzinnych (liczba mnoga). Oznacza to zdaniem skarżącej, że do zasiłku rodzinnego można przyznać jeden lub więcej dodatków, ale nie można przyznać jednego i tego samego dodatku do kilku zasiłków rodzinnych. Zaprezentowana w kwestionowanej decyzji interpretacja przepisów ustawy prowadzi w ocenie skarżącej do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do rodzin, w których takie zdarzenie nastąpiło. Skarżąca dodatkowo wskazała na treść przepisu art. 9 ust 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka przyznaje się w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Wykładnia językowa tego przepisu oznaczałaby jej zdaniem konieczność przyznawania ww. świadczenia tylko na jedno dziecko, bez względu na ilość dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, tymczasem zapomoga przyznawana jest na każde dziecko. W ocenie skarżącej dłuższy okres pobierania świadczenia z uwagi na urodzenie dwójki dzieci podczas jednego porodu nie jest elementem faworyzującym, ponieważ urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wiąże się z wieloma komplikacjami poporodowymi, chorobami, niedorozwojami, dłuższym pobytem w szpitalu. Wyrażając swój pogląd w sprawie, skarżąca powołała się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: VIII SA/Wa 137/13, II SA/Rz 917/12, I SA/Wa 1898/12 oraz IV SA/Po 848/07. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotowy dodatek przysługuje nie dzieciom, a matce (lub ojcu) nie podejmującej zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad dziećmi. Matka (ojciec) może tylko raz zrezygnować z zatrudnienia, a nie dwukrotnie w przypadku urodzenia dwójki dzieci. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.06.2012r. – Lex nr 1212298, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18.10.2012r.. III SA/Kr 1495/11, wyrok WSA w Wrocławiu IV SA/Wr 149/1) stwierdzając, że wyroki wskazane w skardze są odosobnione i nie wiążą organu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór dotyczy interpretacji art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz.992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (pkt 1), nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (pkt 2). Stosownie do treści art. 10 ust. 2, dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącej, dodatek o którym mowa wyżej, powinien być przyznany po 400 zł na każde z dwojga dzieci urodzonych przez nią w trakcie jednego porodu w dniu 29.11.2011r., a nie jak uznały organy w łącznej wysokości 400 zł. W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zaprezentowana regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Kwestionowany przepis dotyczy zasad ustalania komu, na jaki okres przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego określony w art. 8 pkt 2 ustawy i w jakiej wysokości. Wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Okresy pobierania tego dodatku wskazano w pkt 1 – 3, uzależniając czas ich trwania od ilości dzieci, nad którymi osoba uprawniona sprawuje opiekę, urodzonymi podczas jednego porodu. Wysokość świadczenia wynosi 400 zł miesięcznie. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowe świadczenie jest nierozerwalnie związane z prawem do urlopu wychowawczego, który z kolei jest szczególnym uprawnieniem pracowników związanym z rodzicielstwem. Urlop wychowawczy jest udzielany w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 2002 r., II UK 94/02, OSNP 2004, nr 6, poz. 106 stwierdził, że na czas przysługiwania urlopu wychowawczego nie ma żadnego wpływu równoczesne urodzenie dwojga dzieci. Urlop wychowawczy w związku z urodzeniem podczas porodu więcej niż jednego dziecka przysługuje w wymiarze nieprzekraczającym trzech lat, nie dłużej niż do ukończenia czwartego roku życia przez dziecko urodzone jako pierwsze. Skoro korzystanie z urlopu wychowawczego nie jest uzależnione od ilości dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, to uwzględniając wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy związanie dodatku o którym mowa w art. 8 pkt 2 ustawy z urlopem wychowawczym przyjąć należy, że ilość dzieci urodzonych w czasie jednego porodu nie ma wpływu na przyznanie tego dodatku i w konsekwencji na jego wysokość. Mając na uwadze treść powołanego przepisu wskazana okoliczność ma natomiast istotne znaczenie dla ustalenia okresu na jaki opisany dodatek jest przyznawany (36 miesięcy kalendarzowych w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu). Organ trafnie zauważył, że tam gdzie ustawodawca zamierza uzależnić prawo do dodatku od ilości posiadanych dzieci wyraźnie to wskazuje, np. w art. 9 ust. 4 ustawy przewidział, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko (nie jedno dziecko jak twierdzi skarżąca), a art. 12a ust. 2 ustawy stanowi, że dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400 zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ke 38/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. IV SA/Gl 378/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r. sygn. III SA/Kr 1495/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Wr 149/12 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 publ. http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka oparty jest w istocie na stanowisku zaprezentowanym we wskazanych w skardze wyrokach. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela z powodów wymienionych powyżej. Jednocześnie wskazuje, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 11a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim ogranicza on wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 340 zł na wszystkie dzieci za zgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak również uznał art. 11a ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza wysokość zwiększenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 160 zł na wszystkie dzieci niepełnosprawne za zgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 a także art. 69 Konstytucji (publ. OTK-A 2012/11/137). Trybunał wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje wiele dodatków do zasiłku rodzinnego, które pełnią odrębne funkcje i są związane z wystąpieniem różnych okoliczności powodujących wzrost wydatków na utrzymanie dziecka (dzieci) lub zmniejszenie dochodów w rodzinie. Ocena zgodności przepisu dotyczącego kwoty dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nie może być dokonywana w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewidujących inne rodzaje świadczeń rodzinnych kierowanych do rodzin wielodzietnych. Funkcję wspierania rodzin wielodzietnych pełni przewidziany w art. 8 pkt 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych inny dodatek z tytułu wychowywania dziecka. Zgodnie z art. 12a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2012 r. dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do pobierania zasiłku rodzinnego. Trybunał podkreślił, że art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia kumulację świadczeń wynikających z poszczególnych dodatków. W świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zatem mówić o braku pomocy ze strony państwa dla rodzin niepełnych wielodzietnych. Należy podkreślić, że również inne ustawy przewidują szczególne formy wsparcia rodzin wielodzietnych, w tym rodzin niepełnych wielodzietnych. W ramach polityki bezpośredniej wspierania rodzin wielodzietnych można wymienić przysługujące tym rodzinom świadczenia socjalne, preferencje w zakresie systemu podatkowego oraz usługi społeczne. Zgodnie z art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) rodzina wielodzietna może ubiegać się o zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Art. 48 tej ustawy stanowi, że rodziny wielodzietne mogą korzystać z pomocy rzeczowej. Pomoc rodzinom wielodzietnym przewidziana jest również na szczeblu lokalnym w ramach powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz gminnych programów pomocy rodzinie wielodzietnej (zob. art. 4 ust. 1 pkt 3-5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm. oraz art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Rozważania Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do treści art. 8 ustawy oraz pomocy państwa udzielanej rodzinom wielodzietnym znajdują w pełni zastosowanie przy ocenie zgodności z przepisami Konstytucji będącego przedmiotem niniejszej sprawy przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, system świadczeń przewidziany w ramach zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku zapewnia szczególną pomoc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, w tym rodzinom niepełnym oraz rodzinom wielodzietnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.